ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 1089
Скачиваний: 2
Федеральный закон от 22 августа 2004 г. N 122-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" и "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации";
Федеральный закон от 29 декабря 2004 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с расширением полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также с расширением перечня вопросов местного значения муниципальных образований";
Федеральный закон от 31 декабря 2005 г. N 199-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий".
Вопрос о пределах правотворчества субъектов по предметам совместного ведения экологического законодательства не был исключением в поле зрения указанных федеральных законов. Причем большие полномочия предоставлялись то федеральным органам, то органам субъектов РФ. В соответствии со ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся как вопросы владения, пользования и распоряжения природными ресурсами, так и само земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды. "Все субъекты Российской Федерации являются равноправными. Таким образом, руководствуясь также Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (в ред. от 29 декабря 2006 г.), они вправе осуществлять собственное нормотворчество по вопросам совместного ведения. Также в соответствии со ст. 3 указанного Закона субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным Федеральным законом в течение трех месяцев. Однако следует подчеркнуть, что законодателем, как правило, не дается в исчерпывающем виде ни перечень полномочий федеральных органов, ни перечень полномочий органов исполнительной власти субъектов РФ. В связи с чем и возникают вопросы, не превысили ли субъекты РФ свои полномочия по изданию того или иного нормативного акта. Сама по себе правовая конструкция "совместное ведение" на уровне нормативного документа не раскрыта. Тем не менее следует придерживаться как сложившейся судебной практики, так и имеющихся комментариев к Конституции Российской Федерации по вопросам совместного ведения" <1>. Ныне действующая редакция подчеркивает возможность каждого из уровней власти осуществлять нормотворчество в рамках лесного законодательства исходя из своих полномочий, которые установлены в ст. 81 - 84 настоящего Кодекса. И обратим внимание на то, что только полномочия органов местного самоуправления носят исчерпывающий характер.
--------------------------------
<1> Семьянова А.Ю. Комментарий к Лесному кодексу Российской Федерации (постатейный). М.: Юстицинформ, 2005. С. 9.
Из текста статьи также вытекает, что лесное законодательство регулирует лесные отношения и состоит из разного уровня нормативных правовых актов по их юридической силе. Следует отметить, что, в отличие от старой редакции Лесного кодекса, в новой вопрос о месте и роли международного права в области использования, охраны и защиты лесов не упоминается. Тем не менее п. 4 ст. 15 Конституции РФ действует и прямо говорит о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Речь идет об источниках национальной системы права, причем имеющих наивысшую юридическую силу.
Статья 3. Отношения, регулируемые лесным законодательством
Комментарий к статье 3
Пункт 1 комментируемой статьи прямо подчеркивает, что предметом регулирования лесного законодательства являются лесные отношения. Только вот определение этим лесным отношениям законодатель не дает. В старой редакции Лесного кодекса было определено, что лесные отношения - это отношения в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов, земель лесного фонда. Исключение такого определения может породить много дискуссий, поскольку размежевание смежных отраслей права и законодательства - вопрос очень сложный. А вот не разграничивать их нельзя, поскольку могут отличаться предметы ведения и т.д. Например, если гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ, а лесное - законодательство в совместном, то могут возникнуть вопросы относительно компетенции государственных органов, принимающих соответствующий нормативный акт. Массив статей, посвященный порядку проведения аукциона по продаже лесных участков, явно находится на стыке гражданского и лесного законодательства. А поскольку законодатель не определил, что же входит в понятие лесных отношений, ставится под сомнение возможность правотворчества субъектов РФ в данном вопросе. Или, например, в п. 6 ст. 75 Кодекса, что исключительные случаи заготовки древесины на основании договора купли-продажи лесных насаждений устанавливаются законами субъектов РФ. Сразу возникает сомнение, а не внедряется ли в данном случае субъект РФ в гражданское законодательство при реализации данного пункта и т.д.
"Любая отрасль права, любое законодательство состоит из совокупности норм права, регулирующих те или иные общественные отношения. Поскольку изолированным образом общественные отношения не существуют, то и нормы законодательства, их регламентирующие, имеют особенность дополнять друг друга.
Вопрос соотношения смежных отраслей права сложен. Так, лес обладает лесной растительностью, являющейся средой обитания животного мира. В лесу не исключено наличие полезных ископаемых, водных объектов. Таким образом, мы видим прямую необходимость размежевания норм лесного законодательства, земельного законодательства, водного законодательства, законодательства о животном мире, о недрах, об охране окружающей среды, гражданского законодательства и др." <1>.
--------------------------------
<1> Семьянова А.Ю. Указ. соч. С. 18.
Один из практических вопросов связан с оборотоспособностью природных объектов, т.е. способностью их свободно отчуждаться и переходить от одного лица к другому. Понятие оборотоспособности закреплено в ст. 129 Гражданского кодекса РФ. В пункте 2 комментируемой статьи сделан акцент на том, что оборот лесных участков регулируется гражданским, земельным и лесным законодательством. Причем приоритет в данном вопросе остается за настоящим Кодексом. Не совсем понятно, о каких "других" федеральных законах как приоритетных говорит законодатель.
Статья 4. Участники лесных отношений
Комментарий к статье 4
Круг участников лесных отношений по сравнению с ранее действовавшим Лесным кодексом РФ 1997 г. не изменился, ими по-прежнему являются сама Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образования, граждане и юридические лица. В соответствии со ст. 124 ГК РФ Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования выступают в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с иными участниками этих отношений - гражданами и юридическими лицами. К Российской Федерации, субъектам РФ, муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Законодатель не называет участниками лесных отношений исключительно граждан РФ.
См. также комментарий к ст. 1 настоящего Кодекса.
Статья 5. Понятие леса
Комментарий к статье 5
Комментируемая статья характерна своей незавершенностью. Мало того, что в настоящем Кодексе отсутствует закрепление терминов и определений, но и имеющиеся определения полностью не раскрывают содержание определяемых объектов. Лесной кодекс РФ 1997 г. тоже не содержал четкого определения понятия леса, лишь в преамбуле было определено, что лес - совокупность лесной растительности, земли, животного мира и других компонентов окружающей природной среды, имеющей важное экологическое, экономическое и социальное значение. В одном из проектов Лесного кодекса встречалось определение леса как природного объекта, составляющего целостную совокупность лесной растительности, земли, почвы, других компонентов, находящихся во взаимосвязи между собой и внешней средой (лесная экосистема). В другом законопроекте понятие леса привязывалось к размеру гектаров земли, на котором плотно произрастает лесная растительность. Некоторыми учеными разрабатывалось понятие леса как основного типа растительности, господствующий ярус которого образован деревьями одного или нескольких видов с сомкнутыми кронами. Определение, содержащееся в комментируемой статье, более чем не конкретно, оно подчеркивает только, что лес - это экологическая система, природный ресурс. Что входит в указанную экологическую систему, не отражается. Использование, охрана, защита, воспроизводство, о которых идет речь, практически являются составляющими лесных отношений, что, однако, также Кодексом четко не отмечено.
Вот одни из определений экосистемы, имеющиеся в энциклопедической литературе. "Экосистема (экологическая система) - 1) любое сообщество живых существ и среда обитания, объединенные в единое функциональное целое, возникающее на основе взаимосвязи и причинно-следственных связей, существующих между отдельными экологическими компонентами. Выделяют микроэкосистемы (например, ствол гниющего дерева и т.п.), мезоэкосистемы (лес, пруд и т.п.) и макроэкосистемы (океан, континенты и т.п.). Глобальная экосистема одна - биосфера; 2) синоним биогеоценоза. Биогеоценоз правильнее рассматривать как иерархически элементарную комплексную, т.е. состоящую из биотопа и биоценоза, экосистему - своеобразную клеточку (по аналогии с клеточным строением организмов) биосферы; 3) информационно саморазвивающаяся, термодинамически открытая совокупность вещества и энергии, единство и функциональная связь которых в пределах характерного для определенного участка биосферы времени и пространства обеспечивают превышение на этом участке внутренних закономерных перемещений вещества, энергии и информации над внешним обменом (в том числе между соседними аналогичными совокупностями) и на основе этого неопределенно долгую саморегуляцию и развитие целого под управляющим воздействием биотических и биогенных составляющих" <1>.
--------------------------------
<1> Гимадеев М.М., Щеповских А.И. Экологический энциклопедический словарь / Под ред. М.М. Гимадеева. Казань: Природа, 2000. С. 451, 452.
Стандарт отрасли ОСТ 56-108-98 "Лесоводство. Термины и определения" (утв. Приказом Рослесхоза от 3 декабря 1998 г. N 203), разработанный Всероссийским научно-исследовательским институтом лесоводства и механизации лесного хозяйства, содержит определение леса, установленное в соответствии с Лесным кодексом РФ 1997 г.: "3.1.3. Лес - целостная совокупность лесных древесных и иных растений, земли, животных, микроорганизмов и других природных компонентов, находящихся во взаимосвязи с внутренней и с внешней средой".
Классик лесоводства Г.Ф. Морозов, признанный творец учения о лесе, первым раскрыл суть леса, определив три понятия. Во-первых, показал, что "под лесом нужно понимать совокупность древесных растений, измененных как в своей внешней форме, так и в своем внутреннем строении под влиянием воздействия их друг на друга, на занятую почву и атмосферу". Во-вторых, "лес есть не только совокупность растений, но и вместе с ними и животных, т.е. комплекс всего живого, где все составные компоненты взаимодействуют между собой и с окружающей средой, непрерывно изменяясь". Фактически Г.Ф. Морозов был первым, понявшим так лес и назвавшим его биоценозом. В-третьих, непрерывно и всюду отмечая, что лес есть явление географическое, и подчеркивая, что на лес надо смотреть еще шире и глубже, а именно как на ландшафт или часть земного пространства вместе с растениями и животными, Г.Ф. Морозов говорит: "За расчленением земной поверхности идет расчленение почвенного покрова и прилегающих слоев атмосферы, а все взятое вместе влечет за собою и расчленение растительного покрова". И далее: "Лес есть явление географическое, разнообразные формы которого и их жизнь не могут быть поняты вне связи этих образований с внешней или географической средой. Настолько тесна и глубока эта связь, что под лесом, в сущности, мы должны разуметь не только одну совокупность древесных растений, объединенных взаимною связью, но и ту среду, ту арену, в которой разыгрываются те социальные процессы, которые мы все собираем, как в фокусе, в понятии "лес". Лес есть стихия и, подобно степям, пустыням, тундрам, есть часть ландшафта, часть, стало быть, земной поверхности, занятой, в силу ее определенных биологических свойств, соответственными лесными сообществами" <1>.
--------------------------------
<1> Цит. по: Морозов Г.Ф. Учение о лесе. Изд. 7-е / Под ред. проф., д. с/х н. В.Г. Нестерова. Москва: ГОСЛЕСБУМИЗДАТ, 1949. С. 5 - 7, 82, 89.
Статья 6. Земли, на которых располагаются леса
Комментарий к статье 6
Эта статья - одна из самых важных статей Кодекса. В ней мы сталкиваемся с понятием леса и земель, на которых леса располагаются. Лесной кодекс РФ 1997 г. содержал понятие лесного фонда и в ст. 7 раскрывал, что такое лесной фонд. Вновь принятый Кодекс такого понятия не только не раскрывает, но и не содержит вообще. При этом законодатель оперирует институтом земель лесного фонда. Получается, что самого лесного фонда как понятия нет, а его земли существуют. В Российской Федерации установлено семь категорий земель в соответствии с Земельным кодексом РФ:
земли сельскохозяйственного назначения;
земли поселений;
земли промышленности, энергетики, транспорта, связи, радиовещания, телевидения, информатики, земли для обеспечения космической деятельности, земли обороны, безопасности и земли иного специального назначения;
земли особо охраняемых территорий и объектов;
земли лесного фонда;
земли водного фонда;
земли запаса.
"Деление земель по их целевому назначению является характерной чертой российского земельного права и служит определению специфического правового режима охраны и использования земель в зависимости от их целевого назначения. Приведенные 7 основных категорий земель существуют (при некоторых изменениях названий) достаточно давно и оправдали себя на практике с точки зрения отграничения правового режима одной категории от другой. Не случайно Особенная часть Земельного кодекса РФ с описанием режимов земель строится в зависимости от категорий земель" <1>.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (под ред. С.А. Боголюбова, Е.Л. Мининой) включен в информационный банк согласно публикации - Юстицинформ, 2002 (издание второе, переработанное и дополненное).
<1> Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Проспект, 2001. С. 28.
Федеральным законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" указанная статья Земельного кодекса не изменена. А вот в содержание ст. 101 ЗК РФ ("Земли лесного фонда") внесены существенные изменения. Пункты 2 - 5 ст. 101 ЗК РФ признаны утратившими силу Федеральным законом "О введении в действие Лесного кодекса Российской Федерации" со дня официального опубликования, т.е. с 8 декабря 2006 г. (день официального опубликования в "Российской газете"). Пункты 1 и 6 ст. 101 ЗК РФ остались в силе. Так, пункт 1 устанавливает, что к землям лесного фонда относятся лесные земли (земли, покрытые лесной растительностью и не покрытые ею, но предназначенные для ее восстановления, - вырубки, гари, редины, прогалины и др.) и предназначенные для ведения лесного хозяйства нелесные земли (просеки, дороги, болота и др.). Если старая редакция ЛК РФ имела специальную статью, посвященную составу земель лесного фонда с описанием лесных и нелесных земель, с более подробным описанием составляющих, нежели в п. 1 ст. 101 ЗК РФ, то действующая редакция Лесного кодекса состав земель лесного фонда вообще не описывает. Как видим, этот вопрос остался только в предмете регулирования Земельного кодекса РФ, а Лесной кодекс РФ в ст. 23 устанавливает, что земли лесного фонда состоят из лесничеств и лесопарков. Привычная структура Лесного кодекса РФ 1997 г. в действующей редакции Лесного кодекса, как видим, не прослеживается. Законодатель предпринял попытку размежевания вопросов, относящихся исключительно к лесному или земельному законодательству, описывая, например, состав земель лесного фонда только в Земельном кодексе, а не в Лесном кодексе. Насколько оправданы данные нововведения, сможет показать только практика, а длительность ее с интенсивными темпами изменения действующего федерального законодательства в области охраны окружающей среды и использования отдельных природных ресурсов ставится под сомнение. Так что хорошо это или нет, можно и не успеть проанализировать.