ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3800
Скачиваний: 1
Распорядительные полномочия собственников земельных участков зависят от конкретного вида особо охраняемых земель. Как видно из подп. 4 п. 5 ст. 27 настоящего Кодекса, не все земли историко-культурного назначения ограничены в обороте: к таковым не отнесены достопримечательные места, земельные участки, занятые объектами культурного наследия народов Российской Федерации, не отнесенными к числу особо ценных, не включенными в Список всемирного наследия, не являющимися историко-культурными заповедниками либо объектами археологического наследия. Соответственно, такие земельные участки могут быть объектом сделок.
Имеют место споры о приватизации земельных участков под строениями в исторических городах, где значительные городские территории (бывшие городские посады) могут быть отнесены к памятникам истории и культуры местного значения, имеющим археологическое значение. Судебная практика противоречива: относит к изъятым из оборота все такие территории либо только те из них, где доказано нахождение в толще земли на территории конкретного участка объектов археологического наследия (частично или полностью скрытых в земле или под водой следов существования человека, включая все движимые предметы, имеющие к ним отношение, основным или одним из основных источников информации о которых являются археологические раскопки или находки).
4. Пункт 4 устанавливает две группы правил, касающихся: а) правового режима охранных зон объектов культурного наследия и б) правового режима земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов.
Зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются в целях сохранения исторической, ландшафтной и градостроительной среды. Градостроительным кодексом РФ зоны охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) отнесены к зонам с особыми условиями использования территорий (п. 4 ст. 1 ГрК РФ).
Правовой режим зон охраны объектов культурного наследия определяется ст. 34 Федерального закона "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" следующим образом. В целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде на сопряженной с ним территории устанавливаются зоны охраны объекта культурного наследия: охранная зона, зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности, зона охраняемого природного ландшафта. Необходимый состав зон охраны объекта культурного наследия определяется проектом зон охраны объекта культурного наследия.
Охранная зона - территория, в пределах которой в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия в его историческом ландшафтном окружении устанавливается особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия.
Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, ограничивающий строительство и хозяйственную деятельность, определяются требования к реконструкции существующих зданий и сооружений.
Зона охраняемого природного ландшафта - территория, в пределах которой устанавливается режим использования земель, запрещающий или ограничивающий хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий и сооружений в целях сохранения (регенерации) природного ландшафта, включая долины рек, водоемы, леса и открытые пространства, связанные композиционно с объектами культурного наследия.
Из приведенных положений Закона есть несколько важных следствий: 1) зоны охраны объектов культурного наследия устанавливаются на сопряженной с охраняемым объектом территории, следовательно, на них не распространяется в полной мере правовой режим земель историко-культурного назначения, к которым, как было сказано, относятся "земельные участки в границах территорий объектов культурного наследия"; 2) особый режим использования земель зон охраны объектов культурного наследия включает различной степени запреты и ограничения хозяйственной деятельности и строительства; 3) поскольку особый режим использования охранных зон не включает ограничения оборота земельных участков и охранные зоны располагаются вне границ территорий объектов культурного наследия, то земельные участки в пределах охранных зон не относятся к ограниченно оборотоспособным. Учитывая, что целью установления зон охраны является обеспечение сохранности объекта культурного наследия в его исторической среде, законодатель не посчитал нужным ограничивать формы собственности и оборот соответствующих земельных участков, возлагая на них только необходимые обременения в части запрета или ограничения застройки и иной хозяйственной деятельности.
Областной арбитражный суд, рассмотрев заявление общества с ограниченной ответственностью к администрации муниципального образования о признании незаконным отказа в предоставлении земельных участков в собственность и об обязании ее подготовить проект договора купли-продажи, установил, что спорные земельные участки, на которых находится принадлежащий заявителю комплекс нежилых строений (функциональное назначение - эксплуатация под базу отдыха, туризма, физкультурно-оздоровительную и спортивную деятельность), расположены в зоне охраняемого природного ландшафта музея-заповедника В.Д. Поленова. Суд сделал правильный вывод о том, что включение земельного участка в состав зоны охраны объекта культурно-исторического наследия означает установление особого режима использования земельного участка, но не влечет за собой запрета либо ограничения его в обороте <1>. Правовая ситуация меняется, если в результате продажи или совершения иных сделок с земельными участками в охранных зонах нарушается их целевое использование. По данным прокуратуры, районная администрация незаконно распорядилась землями музея-заповедника, который отнесен к объектам исторического и культурного наследия федерального значения: участки, расположенные в охранной зоне, выделялись в собственность и в аренду предпринимателям для строительства ресторанов, гостиниц и других хозяйственно-бытовых строений. Решением Арбитражного суда Московской области удовлетворены требования прокурора о признании недействительными постановления главы района о предоставлении земельных участков, а также сделки купли-продажи и аренды земельных участков, находящихся в охранной зоне Государственного историко-художественного и литературного музея-заповедника "Абрамцево". Земельные участки на территории музея-заповедника неправомерно выделялись администрацией района также под индивидуальное жилищное строительство <2>. Основания для признания постановления и сделок недействительными состоят здесь не в допущении оборота земельных участков, а в нарушении особого режима использования охранной зоны.
--------------------------------
<1> Решение Арбитражного суда Тульской области от 25 сентября 2007 г. N А68-1698/07-98/15.
<2> http://www.genproc.gov.ru/news/news-7712/.
Границы зон охраны объекта культурного наследия (за исключением границ зон охраны особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации и объектов, включенных в Список всемирного наследия), режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон утверждаются в отношении объектов культурного наследия федерального значения органом государственной власти субъекта РФ по согласованию с федеральным органом охраны объектов культурного наследия, а в отношении объектов культурного наследия регионального и местного значения - в порядке, установленном законами субъектов РФ.
Например, Постановлением администрации Тверской области от 13 марта 2008 г. N 52-па утверждены границы зон охраны и режимы использования земель объектов культурного наследия исторического квартала центральной части города Твери. В охранной зоне установлен особый режим использования земель, ограничивающий хозяйственную деятельность и запрещающий строительство, за исключением применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объектов культурного наследия. Возможно научное воссоздание или компенсационное восполнение утраченных исторических объектов. В зоне регулирования застройки и хозяйственной деятельности в целях обеспечения сохранности и восстановления исторической системы планировки и пространственной структуры, для закрепления и восстановления градоформирующего значения объектов культурного наследия, возобновления нарушенной цельности композиции охраняемых архитектурных комплексов, для обеспечения архитектурного единства исторически сложившейся среды и объектов нового строительства предусматривается необходимое сохранение и восстановление исторической планировки XVIII - первой четверти XX веков, сохранение, реставрация и реконструкция участков и фрагментов ценной исторической застройки, а также сложившихся участков городского озеленения с ценным или характерным для исторической среды породным составом. Допускается новое строительство с требованиями композиционного, объемно-пространственного, масштабного, стилистического и цветового соответствия ближайшим объектам культурного наследия и исторически ценной средовой застройке XVIII - середины XX веков при условии применения характерных скатных крыш, а также материалов и приемов деталировки фасадов, типичных для исторической застройки. Допустимый процент застройки - до 60% от площади соответствующей подзоны.
Порядок разработки проектов зон охраны объекта культурного наследия, требования к режиму использования земель и градостроительным регламентам в границах данных зон установлены Положением о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации <1>. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия проводится по инициативе органов государственной власти, органов местного самоуправления, собственников или пользователей объектов культурного наследия, правообладателей земельных участков или по решению суда. Разработка проектов зон охраны объектов культурного наследия может проводиться также по инициативе юридических лиц, общественных и религиозных объединений, уставная деятельность которых направлена на сохранение объектов культурного наследия. Границами зон охраны объекта культурного наследия являются линии, обозначающие территорию, за пределами которой осуществление градостроительной, хозяйственной и иной деятельности не оказывает прямое или косвенное негативное воздействие на сохранность данного объекта культурного наследия в его исторической среде. Границы зон охраны объекта культурного наследия могут не совпадать с границами территориальных зон и границами земельных участков.
--------------------------------
<1> Утв. Постановлением Правительства РФ от 26 апреля 2008 г. N 315.
Сведения о наличии зон охраны объекта культурного наследия вносятся в установленном порядке в Единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и в установленном порядке представляются в орган, осуществляющий деятельность по ведению государственного кадастра недвижимости.
Ограничения (обременения) прав на земельные участки, возникающие на основании решения об установлении зон охраны объекта культурного наследия, подлежат государственной регистрации.
Утвержденные границы зон охраны объекта культурного наследия, режимы использования земель и градостроительные регламенты в границах данных зон учитываются и отображаются в документах территориального планирования, правилах землепользования и застройки, документации по планировке территории.
Проекты зон охраны объекта культурного наследия подлежат историко-культурной экспертизе.
Названное Положение определяет требования к установлению режимов использования земель и градостроительных регламентов в границах всех трех возможных охранных зон.
С правовым режимом зон охраны объектов культурного наследия связан вопрос их категориальной принадлежности (относимости к одной из категорий земель, определенных ст. 7 ЗК РФ). В приведенном примере об охранной зоне музея-заповедника суд отнес спорные земельные участки к землям рекреационного назначения в составе земель особо охраняемых территорий и объектов, сославшись затем на ст. 27 ЗК РФ, согласно которой земли рекреационного назначения не относятся к числу изъятых из оборота. Очевидно, что сопряженные территории, на которых находятся зоны охраны, могут относиться к любой категории земель, чаще - земель населенных пунктов. Установление режима использования зон охраны и градостроительных регламентов изменяет не категорию земель, а содержание разрешенного использования соответствующих земельных участков.
Положение комментируемой статьи о том, что использование земельных участков, не отнесенных к землям историко-культурного назначения и расположенных в зонах охраны, определяется правилами землепользования и застройки, соответствует абз. 3 п. 10 ст. 85 ЗК РФ: в населенных пунктах земельные участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны памятников истории и культуры, используются в соответствии с градостроительными регламентами, установленными с учетом требований охраны памятников истории и культуры.
Положение об особом правовом режиме использования земель историко-культурного назначения за пределами земель населенных пунктов, во-первых, акцентирует запрещение деятельности, несовместимой с основным назначением этих земель, что соответствует положению п. 2 настоящей статьи о целевом использовании, а во-вторых, презюмирует наличие различий в использовании земель под объектами культурного наследия в населенных пунктах и за их пределами. Однако по общему правилу земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий в населенных пунктах, используются в соответствии с требованиями, установленными ст. ст. 94 - 100 настоящего Кодекса (абз. 2 п. 10 ст. 85 ЗК РФ), т.е. применительно к рассматриваемой подкатегории земель - в соответствии со ст. 99. При этом на земельные участки в границах территорий памятников истории и культуры не распространяется действие градостроительного регламента (подп. 1 п. 4 ст. 36 ГрК РФ). В свою очередь, использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется, определяется уполномоченными органами исполнительной власти РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (п. 7 ст. 36 ГрК РФ).
Границы территорий объектов культурного наследия отображаются на картах (схемах), содержащихся в генеральных планах, и на карте градостроительного зонирования. Информация о расположенных в границах земельного участка объектах культурного наследия указывается в составе градостроительного плана земельного участка.
Статья 100. Особо ценные земли
Комментарий к статье 100
1 - 2. Норма ст. 100 Кодекса имеет субсидиарный характер по отношению к иным нормам данной главы, поскольку собирает по остаточному принципу все те земли, которые по каким-либо причинам не приобрели статуса особо охраняемых территорий конкретного вида. Наиболее близким исходя из перечисленных признаков особо ценных земель является правовой режим памятников природы и объектов культурного наследия.
Данные земли не изымаются у их собственников, владельцев, пользователей.
Главный и необходимый признак особой ценности земель - особая научная или историко-культурная ценность расположенных на них природных или культурных объектов. Такого рода особая ценность объектов должна быть подтверждена. Речь не идет об издании правового акта о присвоении им особого статуса, поскольку в таком случае неизбежно встает вопрос о признании объектов памятниками природы, истории и культуры, образовании иной охраняемой территории. Достаточно того, что научная или историко-культурная ценность объектов является общеизвестным историческим, литературным, художественным фактом либо следует из традиций и обычаев народов, проживающих в данной местности, либо обоснована в научных исследованиях. Можно согласиться также с предложением считать особо ценными земли, на которых расположены объекты, связанные с историческими личностями или событиями <1>.
--------------------------------
<1> См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации с постатейными материалами и судебной практикой / Под ред. С.А. Боголюбова. М.: Юрайт-Издат, 2006.
Сведения о наличии на земельном участке такого объекта и связанных с этим обязанностях (обременениях) собственника, владельца, пользователя должны вноситься в кадастровые планы, в документы государственной регистрации прав на недвижимое имущество и иные документы, удостоверяющие права на земельный участок. Только в этом случае на правообладателей земельных участков в полной мере распространяются обязанности по сохранению особо ценных земель, о которых говорится в данной статье. Конечно, в отсутствие достоверного подтверждения особой ценности объекта решение о наложении обременений на основе предложенных или иных критериев весьма оспоримо, а обязанность правообладателей земельных участков по сохранению таких земель носит скорее морально-этический характер.
К особо ценным могут быть отнесены земли, имеющие значение для выполнения международных обязательств Российской Федерации. В первую очередь это земельные участки, отвечающие критериям, определенным Конвенцией об охране всемирного культурного и природного наследия (1972 г.) и Конвенцией о водно-болотных угодьях, имеющих международное значение главным образом в качестве местообитаний водоплавающих птиц (1971 г.).