ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3790
Скачиваний: 1
Таким образом, комментируемые пункты ст. 85 ЗК следует применять в тесной взаимосвязи с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса.
Направления использования некоторых видов территориальных зон в составе земель населенных пунктов (прежде всего речь идет о зонах особо охраняемых территорий и зонах сельскохозяйственного использования) аналогичны видам использования земель иного назначения - земель особо охраняемых территорий и объектов, использование которых регулируется гл. XVII ЗК, и земель сельскохозяйственного назначения, которым посвящена гл. XIV Кодекса. Однако между данными типами земель, т.е. входящими в состав зон на землях населенных пунктов, с одной стороны, и отнесенными к землям иных категорий, с другой стороны, имеется принципиальная разница. Первые, располагаясь в пределах границы населенного пункта, подчиняются режиму, установленному гл. XV ЗК и иными положениями законодательства для земель населенных пунктов, независимо от текущих видов их использования, а применение к ним норм о землях иных категорий осуществляется лишь в случае прямого указания на это в разделе, посвященном землям населенных пунктов (так, согласно п. 10 комментируемой статьи земельные участки в составе зон особо охраняемых территорий используются в соответствии с требованиями ст. ст. 94 - 100 ЗК, включенных в раздел, посвященный категории земель особо охраняемых территорий и объектов). В соответствии с генеральными планами населенных пунктов их использование может быть в установленном порядке изменено на иное, не связанное с текущими целями. Вторые располагаются исключительно за пределами границ населенных пунктов (о чем прямо говорится, например, в определении земель сельскохозяйственного назначения - ст. 77 ЗК), в связи с чем не имеют отношения к землям населенных пунктов и подчиняются регулированию других глав ЗК и связанных с ними положений законодательства.
12. Этот пункт посвящен земельным участкам общего пользования, которые, безусловно, присутствуют в каждом населенном пункте.
Во-первых, упоминая о них, Кодекс называет некоторые виды таких участков - это участки, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами (т.е. перечень не является закрытым). Однако, принимая во внимание определение земельного участка, предусмотренное п. 2 ст. 6 ЗК, по которому он представляет собой часть поверхности земли, границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке, и учитывая, что на практике улицы, площади, скверы, пляжи и иные объекты редко имеют границы, которые были бы утверждены с проведением государственного кадастрового учета (т.е. зачастую не являются земельными участками в юридическом смысле), использование понятия "земельные участки общего пользования" является не всегда оправданным с практической точки зрения. Если обратиться к положениям Градостроительного кодекса, то в ст. 1 можно найти иное сходное понятие - "территории общего пользования", под которыми подразумеваются территории, которыми беспрепятственно пользуется неограниченный круг лиц (в том числе площади, улицы, проезды, набережные, скверы, бульвары). Согласно некоторым иным положениям Градостроительного кодекса границы территорий общего пользования обозначаются в документах территориального планирования специальными линиями, которые именуются "красные линии", независимо от того, сформированы данные территории в качестве земельных участков либо нет. По нашему мнению, положения комментируемого пункта ЗК, включая запрет на приватизацию земель, следует применять к территориям общего пользования вообще, а не лишь к той их части, которая представляет собой земельные участки в юридическом смысле этого понятия.
Во-вторых, Кодекс не предусматривает выделение данных участков в отдельные зоны и позволяет включать их в состав различных территориальных зон. Это вполне обоснованно, так как такие участки присутствуют практически на любых территориях. Однако следует отметить, что в силу ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса градостроительные регламенты не распространяются на земельные участки в границах территорий общего пользования. Это фактически означает, что независимо от того, в какую территориальную зону включен участок общего пользования, к нему не будет применяться градостроительный регламент, установленный для данной зоны. Использование этих участков должно осуществляться исходя из положений документов территориального планирования муниципальных образований и документации по планировке территорий.
В-третьих, комментируемый пункт вводит запрет на приватизацию земельных участков общего пользования. Иными словами, такие участки могут находиться лишь в государственной или муниципальной форме собственности и предоставляться лишь в пользование - постоянное (бессрочное), безвозмездное срочное, аренду и субаренду.
Статья 86. Пригородные зоны
Комментарий к статье 86
1. Статья 86 ЗК, обоснованность включения которой в главу о землях населенных пунктов сомнительна по причине расположения пригородных зон за пределами городских поселений (а следовательно, и за пределами населенных пунктов, т.е. в составе земель иных категорий), вызывает немало вопросов, ответы на которые Кодекс не содержит. С отменой Градостроительного кодекса 1998 г., также посвящавшего пригородным зонам ряд немаловажных положений, этих вопросов стало еще больше. Действующий Градостроительный кодекс не уделяет внимания данным проблемам. Кроме того, с принятием ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, значимо изменившего понятие поселений, оставшиеся без изменений положения ст. 86 ЗК стали еще более сложными для уяснения и практического применения. Анализируя комментируемую статью ЗК, к сожалению, нельзя найти ответ на многие имеющие практическое значение вопросы: о правовом статусе пригородных зон (определены лишь отдельные элементы правового режима одной из четырех видов зон в их составе); об определении объема и пределов полномочий органов местного самоуправления городов в сфере управления землями пригородных зон; о степени ограничения полномочий органов местного самоуправления территорий, включенных в состав пригородных зон, в отношении этих территорий и т.д.
Идея существования пригородных зон связана с необходимостью поддержания жизнеобеспечения и развития соответствующего города. Пространство вблизи него может использоваться в целях дополнительного снабжения городского населения продовольствием благодаря ведению сельского хозяйства с использованием этого пространства; рост городского населения рано или поздно приводит к расширению городских границ, и в этом смысле пригородные зоны представляют собой резерв для увеличения территории города; пригородные зоны являются местом отдыха городского населения, могут выполнять иные функции в интересах города.
Определение понятия пригородных зон осуществляется в комментируемом пункте через указание на то, какие земли могут включаться в их состав. Как следует из него, эти земли должны соответствовать трем критериям.
Во-первых, они должны находиться за пределами черты городских поселений. Под городскими поселениями, согласно ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления, понимаются город или поселок. Как отмечалось в комментарии к ст. 83, понятие черты применительно к границам населенных пунктов (в данном случае - города или поселка) является уже устаревшим. Во-вторых, в силу другого критерия, говорящего о том, что пригородные зоны должны составлять с городом единую социальную, природную и хозяйственную территорию, рассматриваемое понятие неприменимо к поселкам (а лишь к городам), в связи с чем использование в первом критерии понятия "городское поселение" не вполне корректно.
Основываясь на указанных критериях, можно утверждать, что пригородные зоны городов не могут относиться к категории земель населенных пунктов (за исключением сельских населенных пунктов с численностью населения менее 100 человек - см. ниже) и входят в состав любых иных категорий земель - сельскохозяйственного назначения, земель промышленности, транспорта и т.д., земель лесного фонда и др.
В-третьих, пригородные зоны не должны входить в состав иных поселений. Однако здесь возникает некоторая неопределенность. Под поселениями ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления понимает городские (см. выше) и сельские поселения, определяя последние как один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов, в которых осуществляется местное самоуправление. Поселения либо поселения и межселенные территории объединяются в муниципальные районы. И учитывая требование Закона о том, что территория субъекта РФ разграничивается между поселениями, в состав которых могут не включаться лишь территории с низкой плотностью сельского населения (п. 1 ч. 1 ст. 11 названного Закона) и сельские населенные пункты с численностью населения менее 100 человек (п. 9 ч. 1 ст. 11), получается, что пригородные зоны могут располагаться лишь на межселенных территориях (под которыми указанный Закон как раз и понимает территории, не входящие в состав поселения). Однако при вступлении в силу действующего ЗК и в его составе ст. 86 под поселениями понимались городские и сельские населенные пункты, т.е. понятие поселений было значительно уже. Соответственно, территории, которые могли включаться в состав пригородных зон, были существенно более обширны. Если следовать букве п. 1 комментируемой статьи, то у городов, вокруг которых отсутствуют межселенные территории в их современном понимании, вполне может не оказаться оснований для установления пригородных зон. Поэтому вопрос о том, состоит ли воля законодателя именно в этом или мы имеем дело с недостатками ЗК, не приведенного в данной части в соответствие с положениями законодательства о местном самоуправлении, остается открытым.
2, 5. Земли, входящие в состав пригородных зон, подобно землям населенных пунктов и некоторых иных категорий, неоднородны по своему составу. Во-первых, как было отмечено, в них могут входить земли различного целевого назначения (кроме земель населенных пунктов, если речь не идет о сельских населенных пунктах с численностью населения менее 100 человек, не входящих в состав поселений), а следовательно, имеющие различный правовой режим. Во-вторых, территории пригородных зон подлежат зонированию - действующее законодательство предусматривает возможность выделения в их составе четырех видов территорий (зон):
- территории сельскохозяйственного производства;
- зоны отдыха населения;
- резервные земли для развития города;
- зеленые зоны.
Учитывая, что по буквальному смыслу п. 1 комментируемой статьи пригородные зоны могут устанавливаться лишь на межселенных территориях, а в отношении последних градостроительное зонирование (с установлением градостроительных регламентов), как правило, не проводится, зонирование территорий пригородных зон городов осуществляется на уровне документации территориального планирования, а именно в схемах территориального планирования муниципальных районов, в состав которых входят, в частности, карты (схемы) с отображением зон планируемого размещения объектов капитального строительства на межселенных территориях.
Называя возможные виды территорий (зон) в составе пригородных зон, федеральное законодательство практически не регулирует вопросы, связанные с их правовым режимом. Соответствующие правила установлены лишь в отношении зеленых зон. Так, п. 5 комментируемой статьи определяет функции зеленых зон и устанавливает запрет на осуществление в их пределах хозяйственной и иной деятельности, оказывающей вредное воздействие на окружающую среду. Данными положениями ограничивается регулирование правового режима указанных видов земель (зон). Вопросы управления и пользования входящими в состав пригородных зон территориями сельскохозяйственного производства, зон отдыха населения и резервных земель для развития города федеральным законодательством не регулируются.
3 - 4. Данные пункты достаточно лаконично определяют уровень утверждения или изменения границ пригородных зон, а также их правового режима в разрезе двух видов городов:
а) городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;
б) остальных городов России.
Применительно к последним границы пригородных зон утверждаются и изменяются законами субъектов РФ. Пригородные зоны столицы и Санкт-Петербурга должны утверждаться и изменяться федеральными законами, поскольку при этом, в отличие от случаев с остальными городами, затрагиваются интересы соседних субъектов РФ - Московской и Ленинградской областей. Таким образом, установление размеров пригородных зон фактически поставлено в зависимость от усмотрения законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, а в отношении городов федерального значения - от Федерального Собрания РФ.
Аналогичным способом комментируемые пункты предлагают решать вопросы установления и изменения правового режима пригородных зон. Однако согласно п. 2 ст. 7 ЗК правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий. И поскольку по смыслу многих положений Земельного и Градостроительного кодексов территориальное планирование и градостроительное зонирование (а именно в результате данных процессов определяются категории земель и допустимые виды разрешенного использования земельных участков) не входит в компетенцию Федерального Собрания РФ, а за пределами Москвы и Санкт-Петербурга - также и законодательных органов субъектов РФ и осуществляется исполнительными органами государственной власти или органами местного самоуправления, рассматриваемая норма комментируемой статьи порождает правовые коллизии.
В субъектах РФ в настоящее время в основном также отсутствует законодательство, регулирующее вопросы установления и изменения границ и правового режима пригородных зон, хотя субъектам РФ на сегодняшний день предоставлена практически полная свобода в правовом регулировании правового режима пригородных зон благодаря многочисленным пробелам федерального законодательства. В целом анализ законодательства многих субъектов РФ показывает, что им еще только предстоит создавать законодательство о пригородных зонах или совершенствовать действующее законодательство в данной области, приводя его в соответствие с немногочисленными положениями законодательства федерального.
6. Данный пункт с 8 декабря 2006 г. имеет новую редакцию, связанную с принятием нового ЛК. Суть его проста - он императивно запрещает перевод той части земель лесного фонда, на которой расположены лесопарки, в земли иных категорий.
В прежней редакции данного пункта (до внесения в него изменений ФЗ о резервировании земель) запрет перевода земель в иные категории распространялся также и на земли зеленых зон.
В соответствии со ст. 10 ЛК леса, расположенные на землях лесного фонда, по целевому назначению подразделяются на защитные леса, эксплуатационные леса и резервные леса. Согласно ст. 102 ЛК зеленые зоны и лесопарки отнесены по целевому назначению к защитным лесам, в составе которых они включены в категорию лесов, выполняющих функции защиты природных и иных объектов.
Запрет, установленный комментируемым пунктом, следует рассматривать в качестве специальной нормы по отношению к положениям ст. 11 ФЗ о переводе земель из одной категории в другую, позволяющей осуществлять перевод земель, занятых защитными лесами, в земли других категорий лесов в ряде случаев, таких как организация особо охраняемых природных территорий, установление или изменение границ населенных пунктов, размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов.