ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 3793
Скачиваний: 1
Как видно из п. 1, земли населенных пунктов состоят из территориальных зон - жилых, общественно-деловых, производственных, рекреационных и др. Таким образом, земельные участки из числа земель населенных пунктов в результате градостроительного зонирования распределяются по территориальным зонам, что существенно влияет на определение их правового статуса. Для понимания основ регулирования подразделения земель данной категории, а также их правового режима необходимо обратиться к наиболее важным правовым понятиям в сфере зонирования.
Институт зонирования (в настоящее время - градостроительного зонирования) является сравнительно новым для российского законодательства. Активная фаза его становления и развития связана с принятием Градостроительного кодекса 1998 г. и ЗК. В действующем законодательстве большая часть положений, посвященных градостроительному зонированию, закреплена в Градостроительном кодексе, принятом в 2004 г. (ст. 1, гл. 4).
Согласно определению градостроительного зонирования, которое содержится в ст. 1 Градостроительного кодекса, под ним понимается зонирование территорий муниципальных образований в целях определения территориальных зон и установления градостроительных регламентов (п. 6). Под территориальными зонами в той же статье подразумеваются зоны, для которых в правилах землепользования и застройки определены границы и установлены градостроительные регламенты (п. 7). Таким образом, исходя из указанных норм границы территориальных зон должны определяться правилами землепользования и застройки, предусматривающими установление в отношении данных зон неких градостроительных регламентов.
В соответствии с п. 8 ст. 1 Градостроительного кодекса правила землепользования и застройки представляют собой документ градостроительного зонирования, который утверждается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга и в котором устанавливаются территориальные зоны, градостроительные регламенты, порядок применения такого документа и порядок внесения в него изменений. Если обратиться к содержанию ст. 30 Градостроительного кодекса, посвященной правилам землепользования и застройки, то можно также увидеть, что данные правила включают в себя три части:
1) порядок их применения и внесения изменений. Данный текстовой раздел включает информацию об изменении видов разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, о подготовке документации по планировке территорий органами местного самоуправления, о проведении публичных слушаний по вопросам землепользования и застройки, о внесении изменений в правила, некоторую иную информацию (ч. 3 ст. 30);
2) карту градостроительного зонирования. Эта графическая часть правил служит для установления границ территориальных зон. При этом данные границы должны отвечать требованию принадлежности каждого земельного участка только к одной территориальной зоне (п. 2 комментируемой статьи, ч. 4 ст. 30 Градостроительного кодекса). В этом снова проявляется принцип единства правового режима земельного участка, с которым связано также и требование Градостроительного кодекса о том, что формирование одного земельного участка из нескольких земельных участков, расположенных в различных территориальных зонах, не допускается (ч. 4 ст. 30). Применительно к одному земельному участку территориальные зоны, как правило, не устанавливаются;
3) градостроительные регламенты. С точки зрения действующего законодательства значение градостроительных регламентов чрезвычайно велико. Так, согласно ч. 1 ст. 36 Градостроительного кодекса, градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как и всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства. Аналогичная норма предусмотрена также и п. 2 комментируемой статьи. Из него же следует, что градостроительный регламент устанавливается индивидуально для каждой территориальной зоны; при этом для земельных участков, расположенных в пределах одной территориальной зоны, предусматривается единый градостроительный регламент.
Исходя из определения, приведенного в п. 9 ст. 1 Градостроительного кодекса, а также с учетом положений его ст. 30 градостроительные регламенты представляют собой закрепляемую в правилах землепользования и застройки информацию (как правило, в текстовом формате) в отношении земельных участков и объектов капитального строительства, расположенных в соответствующей территориальной зоне:
- о видах разрешенного использования земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
- о предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков и предельных параметрах разрешенного строительства, реконструкции объектов;
- об ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства.
Таким образом, исходя из содержания комментируемых пунктов и учитывая приведенные положения градостроительного законодательства, состав земель населенных пунктов должен устанавливаться правилами землепользования и застройки, определяющими территориальные зоны (с распределением по ним земель, составляющих земли населенных пунктов) и градостроительные регламенты для данных зон. С помощью указанных документов зонирования определяется правовой режим земельных участков, входящих в состав территориальных зон.
Следует подчеркнуть, что для земель населенных пунктов значение правил землепользования и застройки и связанных с ними правовых понятий велико. Дополнительным подтверждением этого может служить положение, предусмотренное п. 14 ст. 3 ФЗ о введении в действие ЗК, согласно которому с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки предоставление земельных участков для строительства из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, не осуществляется. Данный пункт предусматривает исключения лишь для участков, в отношении которых градостроительные регламенты не подлежат применению, а также для участков, предоставляемых в соответствии с документами территориального планирования Российской Федерации и субъектов РФ.
Перечень видов территориальных зон, приведенный в п. 1 комментируемой статьи, не является исчерпывающим. Предназначение основных видов зон раскрыто в некоторых последующих пунктах ст. 85 ЗК (см. комментарий к ним), а также в ст. 35 Градостроительного кодекса.
3 - 4. Пункт 3 комментируемой статьи придает градостроительным регламентам статус обязательных для исполнения любыми субъектами прав на землю, независимо от того, находятся соответствующие земли в государственной, муниципальной или частной форме собственности, и независимо от вида прав, возникших в отношении данных участков.
Следует, однако, отметить, что законодательство предусматривает случаи, когда градостроительные регламенты не подлежат применению. В соответствии с ч. 4 ст. 36 Градостроительного кодекса действие регламента не распространяется на земельные участки:
- в границах территорий некоторых видов памятников истории и культуры (более подробно см. текст статьи);
- в границах территорий общего пользования (например, улиц, площадей, бульваров, скверов и др.);
- занятые линейными объектами (например, линиями электропередачи);
- предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Таким образом, во всех остальных случаях принятие градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки является обязывающим фактором для всех правообладателей земельных участков, расположенных в границах соответствующих территориальных зон.
Важнейшим положением, существенно расширяющим полномочия правообладателей земельных участков по использованию последних, является закрепленная в п. 3 комментируемой статьи норма о том, что указанные лица могут использовать земельные участки в соответствии с любым видом разрешенного использования из числа предусмотренных градостроительным регламентом для данной территориальной зоны. Иными словами, данным положением субъектам прав на землю предоставлено право самостоятельного выбора любого вида разрешенного использования участка (без необходимости предварительного согласования данного вида с органами власти, иными организациями или должностными лицами), т.е. конкретной цели его использования. Единственное условие в данном случае - позволяется выбирать из перечня видов разрешенного использования, установленных применимым градостроительным регламентом. Однако следует отметить, что данное положение не следует расширительно толковать как безусловное право соответствующих лиц использовать принадлежащие им объекты недвижимости исключительно по своему усмотрению в любых целях, предусмотренных в градостроительном регламенте, в любое время изменяя его без каких-либо процедур и ограничений. Дело в том, что избранный правообладателем вид разрешенного использования земельного участка (включая вид, определенный государственными или муниципальными органами при подготовке и принятии решений о предоставлении соответствующих земель, в том числе по итогам торгов) получает закрепление в соответствующей документации - решениях о предоставлении земельных участков, договорах о предоставлении земли на том или ином праве, свидетельствах о государственной регистрации прав на земельные участки и др. И до изменения по установленной федеральными, региональными или местными нормативными актами процедуре вида разрешенного использования земельного участка и внесения соответствующих изменений в правоустанавливающие документы на участок его использование допустимо лишь в целях, согласующихся с определенным видом разрешенного использования.
С учетом того что правила землепользования и застройки приняты еще далеко не во всех муниципальных образованиях России и права на многие земельные участки возникали до зонирования территорий и утверждения градостроительных регламентов, установление последних может приводить к противоречию между ними, с одной стороны, и существующим правовым режимом земельных участков, - с другой. Согласно п. 4 комментируемой статьи и с учетом ч. 8 ст. 36 Градостроительного кодекса несоответствие земельного участка и расположенных на нем объектов недвижимости градостроительным регламентам признается таковым в двух случаях: если виды использования земельных участков не входят в перечень видов, предусмотренных градостроительным регламентом (например, речь может идти об использовании земельного участка под производственные (промышленные) цели в пределах вновь установленной жилой зоны), либо если их размеры (как минимальные, так и максимальные), равно как и иные предельные параметры, не соответствуют предельным значениям, определенным в регламентах (речь в последнем случае идет в том числе о предельных параметрах строительства, реконструкции на земельных участках).
Каковы правовые последствия подобного несоответствия положениям градостроительных регламентов, установленных позднее? Отвечая на данный вопрос, Земельный и Градостроительный кодексы не требуют обязательного приведения использования земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствие с градостроительными регламентами, т.е. их правообладатели могут использовать их согласно ранее возникшим требованиям в отношении функционального назначения и предельно допустимых параметров объектов недвижимости без ограничения срока, за исключением случаев, когда такое использование угрожает опасными последствиями, указанными в п. 4 комментируемой статьи, - в данных случаях Кодекс позволяет запрещать использование соответствующих объектов, но лишь в соответствии с федеральными законами. Иными словами, для реализации данной нормы требуются прямые указания на возможность запрета эксплуатации объекта исключительно на уровне федеральных законов, но никак не подзаконных актов либо нормативных правовых актов субъектов РФ или органов местного самоуправления.
Однако вышесказанное относится лишь к случаям, когда ранее возникшее использование объектов недвижимости сохраняется в неизменном виде. В случае же необходимости изменения параметров объектов капитального строительства (реконструкция) либо строительства новых объектов соблюдение требований градостроительных регламентов обязательно, что вытекает из последнего абзаца п. 4 комментируемой статьи. Более ясным образом суть данного положения раскрыта в ч. 9 ст. 36 Градостроительного кодекса, согласно которому, в частности, реконструкция объекта может производиться исключительно путем приведения объекта в соответствие градостроительному регламенту, а изменение вида разрешенного использования земельного участка допустимо лишь путем приведения его в соответствие с видами разрешенного использования, предусмотренными регламентом для данной территориальной зоны. Данные положения, еще раз подчеркивающие практическую значимость градостроительного зонирования, означают, что, например, при необходимости увеличения площади здания производственного цеха, расположенного в пределах жилой зоны, градостроительный регламент которой не предусматривает подобные виды разрешенного использования объектов недвижимости, в выдаче разрешения на реконструкцию может быть отказано. Однако изменение разрешенного использования земельного участка для целей строительства иного объекта (офисного здания, магазина, жилого дома и т.д.), допускаемого градостроительным регламентом, не запрещается.
5 - 11. Пункты 5 - 11 посвящены отдельным видам территориальных зон. Напомним, что их открытый перечень приведен в п. 1 комментируемой статьи, содержащем упоминание о восьми видах зон - жилые, общественно-деловые, производственные, инженерных и транспортных инфраструктур, рекреационные, сельскохозяйственного использования, специального назначения, военных объектов - и указание на возможность существования иных территориальных зон. При этом сам ЗК в п. 10 комментируемой статьи называет один из "иных" видов зон - зоны особо охраняемых территорий. А в правилах землепользования и застройки различных муниципальных образований России можно встретить упоминание также и о немалом числе других зон - коммунальных, промышленных зонах, зонах водных объектов и др.
Положения п. п. 5 - 11 раскрывают основные направления использования большинства территориальных зон, поименованных в п. 1. При этом в отношении четырех видов зон - жилых (п. 5), общественно-деловых (п. 6), производственных (п. 7), инженерной и транспортной инфраструктур (п. 8) - можно выделить некоторые общие черты регулирования. Во-первых, в качестве предназначения этих зон закон указывает застройку различными типами объектов, в зависимости от вида зоны. Во-вторых, он подчеркивает необходимость осуществления такой застройки в соответствии с градостроительными регламентами (хотя это применимо также и к иным видам зон). В-третьих, перечисление видов допустимой в той или иной зоне застройки (типов разрешенных к размещению объектов) завершается словами "а также иных видов застройки" или подобными им по смыслу, т.е. указание на соответствующие виды не носит исчерпывающий характер, а лишь определяет основное предназначение той или иной зоны.
Рассматриваемые пункты комментируемой статьи тесно связаны с положениями ст. 35 Градостроительного кодекса, которые в значительной мере дублируют положения ЗК. Так, ч. 1 ст. 35 Градостроительного кодекса предусматривает возможность установления в результате градостроительного зонирования следующих видов зон: жилых, общественно-деловых, производственных, инженерной и транспортной инфраструктур, сельскохозяйственного использования, рекреационного назначения, особо охраняемых территорий, специального назначения, размещения военных объектов, иных территориальных зон. Очевидно, что данный перечень почти полностью совпадает с тем, который предусмотрен ЗК.
Однако следует заметить, что Градостроительный кодекс намного более конкретен и подробен в описании видов использования отдельных территориальных зон. Например, если ЗК применительно к жилым зонам устанавливает, что они предназначены для застройки жилыми зданиями (индивидуальная жилая застройка, мало- и среднеэтажная смешанная жилая застройка, а также многоэтажная жилая застройка), объектами культурно-бытового и иного назначения (п. 5 ст. 85), то Градостроительный кодекс, упоминая примерно те же виды жилой застройки, дополняет, что в жилых зонах допускается размещение отдельно стоящих, встроенных или пристроенных объектов социального и коммунально-бытового назначения, объектов здравоохранения, дошкольного, начального общего и среднего (полного) общего образования, культовых зданий, стоянок автомобильного транспорта, гаражей, объектов, связанных с проживанием граждан и не оказывающих негативного воздействия на окружающую среду, ведение садоводства и дачного хозяйства. Более подробное регулирование Градостроительным кодексом вопросов использования территориальных зон можно проследить также и на примере некоторых иных зон.