ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2673
Скачиваний: 4
2) применительно к генеральному плану можно осуществлять только два вида действий - реализовывать его и вносить в него изменения;
3) по этой причине актуализация не может стоять в одном ряду с реализацией генерального плана и внесением изменений в генеральный план. В лучшем случае можно говорить о том, что под актуализацией подразумевается какое-либо частное действие либо по реализации, либо по изменению, а само слово относится к профессиональному жаргону. И другого не дано.
Вывод: понятию "актуализация" следует отказать в праве на существование в качестве самостоятельного юридического термина.
Приведенные аргументы полностью подтверждаются ст. 41 "Актуализация Генерального плана" Закона города Москвы от 27 апреля 2005 г. N 14 "О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)", из которой следует, что "актуализация" - это не что иное, как внесение изменений в генеральный план, которое должно осуществляться в том же порядке, что и принятие генерального плана.
Следует отметить, что отсутствие правовой возможности использовать термин "актуализация" применительно к генеральному плану вовсе не означает невозможности его использования применительно к другим видам градостроительной деятельности - ведению дежурных планов и карт, о чем более подробно сказано в ответе на вопрос 44.1.
Доказательства в пользу того, что словосочетание "актуализация генерального плана" не может рассматриваться в качестве самостоятельного юридического термина, приведены. Остается ответить на вопрос, не должен ли ГрК РФ от 29.12.04 содержать нормы, согласно которым в генеральные планы с фиксированной этим законом периодичностью должны вноситься изменения?
Формально-юридическая сторона вопроса: допустимо ли в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Отвечая на этот вопрос, следует особо отметить два обстоятельства.
1. В московской законодательной практике имеется норма о внесении изменений в генеральный план (об актуализации генерального плана) в течение фиксированного периода. Однако следует принять во внимание, что здесь нет и не может быть аналогии с федеральным законом. Федеральный закон в случае установления рассматриваемой нормы диктовал бы действия другим. Законом города Москвы публичная власть диктует действия самой себе, что вполне правомерно и допустимо. Также правомерно и допустимо присутствие аналогичных норм в законе Санкт-Петербурга, нормативных правовых актах поселений, городских округов. Совсем другая, коллизионная, ситуация возникает, если имеется намерение, например, диктовать посредством закона субъекта Российской Федерации сроки для таких действий органам местного самоуправления поселений, городских округов.
2. Адекватные практике юридические конструкции работают тогда, когда норма, обязывающая действовать в определенные сроки, взаимодействует с симметричной нормой, устанавливающей последствия за бездеятельность. Поэтому если представить, что норма о сроках вводится в федеральный закон, то необходимо одновременно сконструировать другую норму - о последствиях, наступающих в случае, если орган местного самоуправления поселения, городского округа не внес изменение в генеральный план в течение отпущенного ему федеральным законом срока. Какая это может быть норма? Ответа нет по той причине, что в действующей системе российского законодательства не может существовать какая бы то ни было карательная норма на этот счет.
Вывод: с формально-юридической точки зрения в федеральном законе невозможно установить фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы.
Содержательная сторона вопроса: зачем в федеральном законе устанавливать для органов местного самоуправления (органов государственной власти городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга) фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы? Очевидно, что как нет убедительных аргументов в пользу того, что это необходимо делать, так нет их и в пользу того, что такая необходимость отсутствует. Но еще более очевидно, что "принуждение при отсутствии его необходимости" не может быть использовано как принцип построения федерального законодательства.
Таким образом, и с формально-юридических, и с содержательных позиций необходимо признать, что отсутствие в ГрК РФ от 29.12.04 норм, устанавливающих фиксированные сроки для принудительного внесения на регулярной основе изменений в генеральные планы, является не упущением, а выверенной и правильной установкой данного федерального закона.
Вопрос (13) о государственной экспертизе проектов
документов территориального планирования, документации
по планировке территории
Тема государственной экспертизы документов, подготавливаемых в рамках градостроительной деятельности, является предметом активной дискуссии среди занимающихся проектированием профессионалов, часть которых не согласны с положениями, зафиксированными в ГрК РФ от 29.12.04. Чтобы разобраться в связанных с этой темой проблемах и познакомиться с подходами к их решению, нам предстоит последовательно обсудить ряд вопросов.
Вопрос 13.1. О том, что такое государственная экспертиза, и о необходимости разделения экспертизы документов градостроительного проектирования и проектной документации
Государственная экспертиза - это действия государственных органов по проверке соответствия предоставленной документации установленным требованиям. Правильность такого общего и универсального определения вряд ли вызовет возражения. Оно согласуется, в частности, с определением, содержавшимся в ч. 2 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98: "...государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия данной документации требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительстве".
Правомерно спросить: кто должен отвечать за то, чтобы представленные документы соответствовали требованиям законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности? Существуют как минимум два субъекта ответственности - первичный и дополнительный.
Непосредственным субъектом такой ответственности всегда и при любых обстоятельствах должно быть лицо, утвердившее представленную документацию. И здесь следует обратить внимание на принципиальное отличие лиц, утверждающих документацию градостроительного проектирования и проектную документацию. В первом случае это органы публичной власти, во втором - частные (физические и юридические) лица. Уже по этой причине понятно, почему необходимо разделять экспертизу документации градостроительного проектирования и проектную документацию. Такого разделения по субъекту проведения экспертизы ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал, поэтому ГрК РФ от 29.12.04 сделал закономерный и необходимый шаг, это разделение закрепив. В рамках данного вопроса мы будем говорить только об экспертизе документации градостроительного проектирования - проектов документов территориального планирования и документации по планировке территории.
Вторым субъектом, несущим дополнительную - субсидиарную - ответственность, должно быть лицо, которое провело экспертизу. Такое требование логично и закономерно, и его отсутствие в законе должно рассматриваться как недостаток закона и формируемой на его основе системы. В ГрК РФ от 07.05.98 мы не обнаруживаем норм о такой ответственности, ГрК РФ от 29.12.04 эти нормы вводит.
Итак, с точки зрения определения ответственности экспертиза вторична по отношению к первичной ответственности, которую несет утверждающее лицо, и в силу своей вторичности она является посредствующей функцией. С учетом этих принципиальных обстоятельств следует разобраться, кого считать субъектом экспертизы-проверки.
Таким субъектом может являться:
1) само утверждающее лицо, которое не пользуется услугами посредника-эксперта. В таких случаях не возникает необходимости в специализированной услуге, называемой "экспертиза", или такая необходимость отрицается;
2) привлекаемый утверждающим лицом посредник-эксперт, который может быть:
- государственным служащим, группой (комиссией) государственных служащих, государственных экспертов. Только в этом случае возникает государственная экспертиза;
- частным (физическим, юридическим) лицом, которое обладает правом проведения экспертизы, если необходимость и порядок приобретения-подтверждения такого права определяются законом;
- частным (физическим, юридическим) лицом, которому утверждающее лицо доверяет, но которое не обладает формальным правом проведения экспертизы (в силу отсутствия требования законодательства о приобретении такого права либо в силу нежелания таким правом обладать).
По причине посредствующего, "страховочного" характера экспертизы утверждающее лицо может пожелать воспользоваться услугами сразу нескольких посредников-экспертов.
Как видим, государство может быть одним из многих субъектов экспертизы. Но тогда спрашивается: в каких случаях мы должны требовать, чтобы именно государство и никто другой в обязательном порядке было субъектом проведения экспертизы, когда необходима именно государственная экспертиза документации градостроительного проектирования?
Чтобы ответить на этот вопрос, нужно зафиксировать и осмыслить наличие коллизии применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования и совершить выбор в пользу утверждения или в пользу упразднения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования.
В чем состоит коллизия применительно к государственной экспертизе документации градостроительного проектирования? Документацию градостроительного проектирования утверждают органы публичной власти, которые в этом случае должны нести ответственность за правильность данной документации, ее соответствие требованиям законодательства, а также должны нести имущественную ответственность. Такая ответственность может быть обеспечена только соответствующим бюджетом.
Если документация проходит государственную экспертизу, ответственность одного органа власти (заказчика документации) должна разделяться с другим органом власти (осуществляющим экспертизу). Однако же первично ответственность во всех случаях несет орган власти, утвердивший документацию. Именно он заинтересован в качественной проверке соответствия проектов документов территориального проектирования требованиям законодательства, и у него есть различные способы осуществить такую проверку, о чем было сказано выше.
Феномен государственной экспертизы документации градостроительного проектирования состоит в том, что она фактически проводится дважды. Первый раз - государственным органом экспертизы, который до вступления в силу ГрК РФ от 29.12.04 не нес никакой ответственности за результаты проведенной им экспертизы, кроме дисциплинарной ответственности должностных лиц (отсутствие норм об имущественной ответственности в ГрК РФ от 07.05.98). Второй раз - государственными или муниципальными органами власти, которые утверждают соответствующие документы и должны нести за них реальную имущественную ответственность.
Коллизия состоит в том, что однотипные действия осуществляются два раза представителями двух различных органов власти и имущественная ответственность должна дважды обеспечиваться, вполне возможно - из двух различных бюджетов.
Указанная коллизия, закрепленная ранее действовавшим ГрК РФ от 07.05.98, существовала на протяжении многих лет, но уже не могла оставаться незамеченной. Перед законодателем встала задача разрешить эту коллизию посредством норм закона. Как? Либо упразднить государственную экспертизу документации градостроительного проектирования, либо сохранить - полностью или частично.
В первоначальном проекте ГрК РФ от 29.12.04 предлагался первый вариант. В окончательном тексте Кодекса в результате острой дискуссии был принят компромисс - сохранить частично. Что из этого получилось, мы обсудим ниже.
Вопрос 13.2. О том, как решались вопросы государственной экспертизы документов градостроительного проектирования в ГрК РФ от 07.05.98 и как они решаются ГрК РФ от 29.12.04
Для того чтобы понять суть произведенных ГрК РФ от 29.12.04 изменений по данному вопросу, необходимо зафиксировать и сопоставить главные позиции прежнего и нового градостроительных кодексов.
1. ГрК РФ от 07.05.98 не предусматривал разделения по субъекту проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования и государственной экспертизы проектной документации. И ту и другую проводили органы государственной экспертизы градостроительной и проектной документации.
ГрК РФ от 29.12.04 такое разделение установил. В первом случае государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования, или подведомственное ему государственное учреждение. Во втором - государственную экспертизу проводит федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, или подведомственное ему государственное учреждение.
2. ГрК РФ от 07.05.98 устанавливал два уровня проведения государственной экспертизы документации градостроительного проектирования. Федеральный - применительно к "градостроительной документации в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, другой градостроительной документации и научно-исследовательских работ, разрабатываемых за счет средств федерального бюджета и совместного финансирования с привлечением средств бюджетов субъектов Российской Федерации, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований" (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98). Территориальный - применительно к градостроительной документации, научно-исследовательским работам, градостроительным разделам целевых программ субъектов Российской Федерации и местных целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схемам и проектам развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований (ч. 3 ст. 29 ГрК РФ от 07.05.98).