ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 2675
Скачиваний: 4
Нормами ГрК РФ от 29.12.04 предусмотрены все без исключения возможные способы решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения. Если один орган публичной власти в пределах территории своей юрисдикции решает все и за всех, то это противоречит федеральному законодательству. Итак, какими же не противоречащими законодательству способами могут решаться вышеозначенные задачи?
1. Объекты федерального и регионального значения размещаются на территории поселений, городских округов на основании документов территориального планирования, утверждаемых федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по согласованию с органами местного самоуправления в порядке, определенном Градостроительным кодексом Российской Федерации. Решения о размещении таких объектов в указанной документации могут приниматься в том числе и по предложениям, содержащимся в обосновывающих материалах к генеральным планам, адресуемым Российской Федерации, субъекту Российской Федерации, то есть представителям тех уровней публичной власти, которые (в отличие от органов местного самоуправления) правомочны принимать решения о размещении объектов федерального и регионального значения.
2. Решения о размещении объектов федерального и регионального значения принимаются по результатам совместной подготовки документов территориального планирования (включая генеральные планы) федеральными органами исполнительной власти, государственными органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации и органом местного самоуправления поселения или городского округа.
3. При подготовке, а также после утверждения генеральных планов органы местного самоуправления могут адресовать федеральным органам исполнительной власти, государственным органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации предложения (в том числе о размещении объектов федерального и регионального значения), содержащиеся в составе обосновывающих материалов к генеральным планам.
Иных правомерных способов решения задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения на территории муниципальных образований не существует.
Утверждение, что ГрК РФ от 29.12.04 не предусматривает решения генеральными планами задач развития и размещения объектов федерального и регионального значения, не столько обусловлено неверной трактовкой норм самого Кодекса, сколько является отражением позиции, сторонники которой не приемлют зафиксированных в этом законе принципов территориального планирования в условиях федеративного государства и утверждают прямо противоположные принципы, согласно которым в пределах границ города должен быть только один субъект территориального планирования.
В известном смысле такая позиция противоположна позиции, утверждающей необходимость института особого регулирования градостроительной деятельности. Если в том случае цель - лишить полномочий нижестоящий уровень публичной власти и передать отобранные полномочия вышестоящему уровню публичной власти, то здесь наоборот - отнять полномочия от вышестоящих уровней публичной власти и передать отобранные полномочия только одному представителю нижестоящего уровня публичной власти.
Вопрос (12) о реализации документов
территориального планирования, в частности
генеральных планов
Вопрос 12.1. О том, почему в ГрК РФ от 29.12.04 не содержатся имевшиеся в ГрК РФ от 07.05.98 статьи об источниках финансирования градостроительной деятельности
Ответ на этот вопрос достаточно прост: специальные законы не могут регулировать отношения по поводу бюджетного финансирования - они должны регулироваться исключительно Бюджетным кодексом Российской Федерации. Кроме того, следует отметить, что указанные статьи ФЗ-73 не имели правового содержания.
Вопрос 12.2. О том, почему ГрК РФ от 29.12.04 из состава документов территориального планирования выведены и представлены в качестве самостоятельных документов планы реализации документов территориального планирования
В процессе подготовки и после принятия ГрК РФ от 29.12.04 говорилось следующее: из состава утверждаемых материалов генерального плана исключен план первоочередных мероприятий, что превращает генеральный план в декоративный документ, упраздняет его роль инструмента планирования и управления. Посмотрим, соответствует ли данное утверждение реальному положению дел.
1. Приведенное и подобные утверждения противоречат тому, что сказано в ч. ч. 4, 5 ст. 23 ГрК РФ от 29.12.04: "4. Генеральные планы содержат положения о территориальном планировании и соответствующие карты (схемы). 5. Положения о территориальном планировании <...> включают в себя: <...> перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения". Таким образом, в утверждаемой части самого генерального плана содержатся положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана.
2. Применительно к вопросу о реализации генерального плана следует учитывать, что имеются два документа: один в составе утверждаемой части самого генерального плана - это положения о мероприятиях и сроках реализации генерального плана и другой вне состава генерального плана - это план реализации последнего. Ниже будет объяснено, почему такое положение закреплено ГрК РФ от 29.12.04, здесь же отметим технологический аспект подготовки генерального плана. В процессе подготовки в составе утверждаемой части генерального плана положений о мероприятиях и сроках реализации генерального плана фактически параллельно подготавливаются предложения к другому документу - проекту плана реализации генерального плана, который должен быть принят в течение трех месяцев со дня утверждения генерального плана. В контексте общей технологии работ по территориальному планированию такой срок представляется вполне приемлемым, хотя кто-то может считать его недостаточным.
3. Почему в отличие от ГрК РФ от 07.05.98 ГрК РФ от 29.12.04 введен самостоятельный, отдельный документ по реализации генерального плана? Здесь также следует учитывать ряд положений. Генеральный план - это документ публичной власти, которая, утвердив его, принимает на себя обязательства по его реализации, в том числе и прежде всего по обеспечению строительства тех объектов, за наличие и использование которых публичная власть несет ответственность перед избравшим ее населением. Реализация принятых планов-обязательств для публичной власти - это планирование использования бюджетных средств по объемам, приоритетным объектам и срокам. Бюджеты планируются и утверждаются на каждый предстоящий финансовый год - с одной стороны, генеральный план содержит решения на годы и десятилетия вперед - с другой. Как увязать краткосрочный бюджет с долгосрочным генеральным планом?
Есть два возможных способа разрешить эту коллизию:
1) ежегодно вносить соответствующие изменения-дополнения в соответствующий раздел действующего генерального плана;
2) оставить генеральный план без изменения, а иметь отдельный документ-план, в который в текущем режиме в соответствии с планами формирования бюджета вносить дополнения по мере продвижения работ по реализации генерального плана.
Первый способ громоздок, неоперативен и, что важно, неосуществим в реальности как периодически возобновляемая процедура. Почему?
С формальной точки зрения каждый год мы будем иметь дело с ситуацией, которая на юридическом языке называется "внесение изменений в генеральный план". В соответствии с ч. 17 ст. 24 ГрК РФ от 29.12.04 такого рода действия должны осуществляться в соответствии с ч. ч. 2 - 14 указанной статьи (в частности, принятие и опубликование решения о подготовке предложений по внесению изменений в генеральный план; опубликование, согласование подготовленных предложений, проведение публичных слушаний по их обсуждению; утверждение представительным органом местного самоуправления). Таким образом, аналитическая проверка осуществимости первого способа увязки краткосрочного бюджета с долгосрочным генеральным планом заставляет нас признать этот способ нереальным с правовой точки зрения. Остаются, правда, квазиправовые, суррогатные схемы, но мы не обязаны их рассматривать по той причине, что обсуждается федеральный закон, для которого такие схемы неприемлемы. В результате приходим к тому, что ГрК РФ от 29.12.04 должен был предусмотреть в качестве отдельного самостоятельного документа план реализации генерального плана. Что и было сделано.
4. Можно ли и нужно ли развивать и детализировать (например, посредством регионального законодательства, нормативных правовых актов органов местного самоуправления) установленные ГрК РФ от 29.12.04 положения о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов?
Относительно того, можно ли, ответ да. В силу того что градостроительное законодательство является предметом совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, действует положение, согласно которому субъекты РФ могут посредством своих законов развивать, детализировать нормы федерального законодательства, не допуская противоречий с ним.
Относительно того, нужно ли, ответ также да. Обсуждение норм ГрК РФ от 29.12.04 и текущая практика говорят о том, что существует потребность в более детальном регламентировании данного вопроса. Ниже приводится проект статьи, которая может содержаться в законе субъекта Российской Федерации и в которой развиваются и детализируются нормы ГрК РФ от 29.12.04 о планах реализации генеральных планов поселений, городских округов:
"Статья... Планы и программы реализации генерального плана поселения в субъекте Российской Федерации, генерального плана городского округа в субъекте Российской Федерации
1. Реализация генерального плана поселения осуществляется на основании плана реализации генерального плана поселения, который утверждается главой местной администрации поселения, реализация генерального плана городского округа - на основании плана реализации генерального плана городского округа, который утверждается главой местной администрации городского округа, в течение трех месяцев со дня утверждения соответствующего генерального плана.
2. План реализации генерального плана подготавливается на основании и с учетом:
раздела 2 части первой генерального плана - "Описание мероприятий по территориальному планированию и последовательности их выполнения";
предложений органов местного самоуправления, в том числе относящихся к реализации планов размещения и строительства приоритетных объектов и сетей инженерно-технического обеспечения, транспортной инфраструктуры местного значения;
иных предложений, в том числе от органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъекта Российской Федерации, органов местного самоуправления муниципального района, заинтересованных физических и юридических лиц.
3. В плане реализации генерального плана содержатся:
1) решение о подготовке проекта правил землепользования и застройки или о внесении изменений в правила землепользования и застройки;
2) сроки подготовки документации по планировке территории для размещения объектов капитального строительства местного значения, посредством которой определяются или уточняются границы земельных участков для размещения таких объектов, а также устанавливаются границы зон резервирования для принятия решений о резервировании земель с последующим выкупом для муниципальных нужд поселения, городского округа, связанных с размещением и строительством объектов инженерно-технической и транспортной инфраструктуры местного значения;
3) сроки подготовки проектной документации и сроки строительства первоочередных объектов капитального строительства местного значения поселения, городского округа;
4) финансово-экономическое обоснование реализации генерального плана в части определения приоритетных задач, перечня первоочередных объектов, расчетов затрат, определения источников и последовательности финансирования;
5) иные положения по реализации генерального плана.
5. В плане реализации генерального плана могут содержаться:
положения планов реализации на территории поселения, городского округа документов территориального планирования Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, муниципального района (в случае генерального плана поселения);
адресуемые органам государственной власти Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, органам местного самоуправления муниципального района (в случае генерального плана поселения) предложения о скоординированной по срокам реализации действующих на территории поселения, городского округа документов территориального планирования.
6. План реализации генерального плана утверждается на срок не менее чем два года, по истечении которого подготавливается новый план на следующий срок продолжительностью не менее двух лет.
В указанный план ежегодно вносятся изменения в связи с подготовкой и принятием бюджета на предстоящий финансовый год.
7. На основании и с учетом плана реализации генерального плана может подготавливаться программа реализации генерального плана на срок не менее чем пять лет.
Программа реализации генерального плана утверждается главой соответственно поселения, главой городского округа.
8. Уполномоченный орган поселения, городского округа по вопросам градостроительной деятельности ежегодно подготавливает и представляет соответственно главе поселения, главе городского округа доклад о ходе реализации генерального плана с предложениями о внесении изменений в план, программу реализации генерального плана, а также предложениями о внесении изменений в генеральный план".
Вопрос 12.3. О неправомерности введения института актуализации генерального плана
Этот вопрос, в частности, обсуждался со специалистами градостроительного проектирования города Москвы, которые адресовали ГрК РФ от 29.12.04 упрек в том, что этим Кодексом не определены нормы, обязывающие органы публичной власти осуществлять регулярную актуализацию генерального плана.
Поскольку в федеральном законодательстве никак не определяется, что такое актуализация генерального плана, необходимо реконструировать содержание данного понятия. В процессе анализа выстраивается следующая логическая цепочка:
1) слово "актуализация" должно обозначать некое действие, отличное от других действий, осуществляемых применительно к генеральному плану, иначе нет никакого смысла вводить отдельное понятие;