ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5718
Скачиваний: 4
Эта особенность становится наглядной, если посмотреть на ситуацию с позиций различных субъектов территориального планирования.
На федеральном и региональном уровнях происходит формирование федерального и регионального каркаса развития территории. Каркас этот складывается из двух компонентов - инфраструктурных объектов и территорий соответствующего значения. Применительно к инфраструктурным объектам это создание нового в форме осуществления хозяйственной деятельности на землях любых категорий. Применительно к территориям соответствующего значения это в основном охранительные действия, обеспечивающие устойчивое развитие. Для Российской Федерации это земли лесного фонда, земли водного фонда, земли особо охраняемых территорий федерального значения. Для субъектов Российской Федерации это сельскохозяйственные угодья в составе земель сельскохозяйственного назначения, земли особо охраняемых территорий регионального значения. В совокупности территории, объемлющие указанные земли, составляют своего рода экологический каркас, защищаемый от неоправданного вмешательства и хозяйственного освоения, в том числе со стороны органов местного самоуправления и частных лиц. Территории внутри такого экологического каркаса - это территории, режимы использования и охраны которых устанавливаются уполномоченными органами государственной власти вне системы градостроительной деятельности. Другими словами, при территориальном планировании осуществлять функциональное зонирование внутри указанного экологического каркаса нет никакой необходимости. Вот почему Российская Федерация, субъекты Российской Федерации при подготовке своих документов территориального планирования не осуществляют функционального зонирования. При этом они вправе направлять в органы местного самоуправления свои предложения по функциональному зонированию территорий за пределами экологического каркаса либо вырабатывать такие предложения при совместной подготовке документов территориального планирования. Зонирование, которое осуществляют Российская Федерация, субъекты Российской Федерации в системе территориального планирования, - это установление, изменение границ указанных категорий земель, которое производится ими самостоятельно, в том числе с учетом предложений, направляемых органами местного самоуправления. Но такое зонирование не является функциональным зонированием.
Территория вне пределов специально охраняемого органами государственной власти экологического каркаса может быть охарактеризована как территория, освоение которой в гораздо большей степени зависит от инициативы частных лиц. Это та территория, на которой органами местного самоуправления принимаются решения по вопросам местного значения, в том числе по поводу развития таких территорий. Одним из способов подготовки таких решений является функциональное зонирование территорий вне границ экологического каркаса, осуществляемое в генеральных планах поселений, городских округов.
Для того чтобы подчеркнуть обсуждаемые различия, с некоторой долей условности можно сказать так: государство в гораздо большей степени, чем муниципальные образования, планирует "для себя", а муниципальные образования в гораздо большей степени, чем государство, планируют "для других" - для частных лиц. Чтобы планировать "для себя", функциональное зонирование не нужно. Чтобы планировать "для других" - функциональное зонирование необходимо как подготовительный технологический этап для последующего осуществления градостроительного зонирования, носящего правовой характер.
Вторая особенность территориального планирования в поселениях, городских округах определяется объективными обстоятельствами, связанными с технологией действий по созданию правового инструмента общения органов местного самоуправления с населением. В самом сжатом изложении эта особенность состоит в том, что должно быть и функциональное зонирование в составе генерального плана, и градостроительное зонирование в составе правил землепользования и застройки. Однако объективный характер этой особенности еще предстоит доказать (см. вопрос 20.3).
Гипотетически существуют две технологии регулирования - одностадийная технология и двустадийная технология. Одностадийная технология - это когда в генеральном плане содержится "все" - и функциональное зонирование с функциональными зонами, и градостроительное зонирование с градостроительными регламентами. Двустадийная технология - это когда есть генеральный план с функциональным зонированием и есть нормативный правовой акт - правила землепользования и застройки с градостроительными регламентами.
И здесь нам необходимо ответить на вопрос, который имеет принципиальное значение для понимания закономерностей современного этапа формирования отечественной системы градостроительного проектирования.
Вопрос 20.3. О том, почему на местном уровне должна практиковаться не одностадийная, а двустадийная технология, предусматривающая и функциональное зонирование в генеральном плане, и градостроительное зонирование в правилах землепользования и застройки
В свою очередь, этот вопрос распадается на несколько вопросов:
- почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?
- по каким основаниям в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология (функциональное зонирование - градостроительное зонирование)?
- почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?
- является ли двустадийная технология "отечественным велосипедом", или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?
Почему раньше практиковалась одностадийная технология - без правил землепользования и застройки и без установления градостроительных регламентов?
Ответ достаточно прост: до недавнего времени в России отсутствовал институт частной собственности на землю, соответственно, не было и частных собственников, права которых защищались бы законом. Предусмотренные законодательством ограниченные вещные права на землю (право пожизненного наследуемого владения, бессрочное, или постоянное, пользование) не могли служить предпосылкой для развития земельно-правовых отношений при исключительной государственной собственности на землю. Органы власти были фактически единственным субъектом регулирования в сфере использования и оборота недвижимого имущества. При отсутствии у них контрагентов в лице собственников не могут развиваться общественные отношения по поводу землепользования и не может возникнуть необходимость в принятии законодательных актов, регулирующих такие отношения. При отсутствии правового регулирования подготовка генерального плана - это "чистая технология", именно так можно охарактеризовать особое понимание статуса и содержания генерального плана, который должен содержать "все" и отвечать "за все" от имени органов власти. Такой генеральный план не нуждается в правилах землепользования и застройки с градостроительными регламентами. Градостроительные регламенты, как мы помним, это особый инструмент общения органов власти с правообладателями недвижимости. Поскольку таковых нет, то и общаться не с кем. На генеральном плане замыкается все, кроме него ничего не нужно. Нужны лишь технологические документы второго эшелона (схемы размещения объектов строительства, проекты планировки и застройки и т.д.), которые детализируют базовые решения основного технологического документа - генерального плана.
Раньше существовали нормативные документы, которые назывались "правилами застройки" <1>, но они не содержали и не могли содержать ничего похожего на карты градостроительного зонирования, а тем более описание градостроительных регламентов.
--------------------------------
<1> См., например, Правила застройки города Свердловска. Утверждены Исполкомом Свердловского городского Совета депутатов трудящихся 12 сентября 1974 года. Свердловск: Уральский рабочий, 1974.
Следует уточнить, с какого момента стало возможным практиковать не только одностадийную, но и двустадийную технологию. Поскольку конкретную дату привести затруднительно, попытаемся в хронологическом порядке указать на основные законодательные вехи, положившие начало трансформации одностадийной технологии в двустадийную, вплоть до принятия ГрК РФ от 07.05.98, который впервые непосредственно описал институт градостроительного (правового) зонирования.
Провозглашение частной собственности на землю, с признанием и гарантиями защиты права частной собственности, состоялось с принятием 24 декабря 1990 года Закона РСФСР "О собственности в РСФСР" <1>. С этого момента у органов власти появились контрагенты, об отсутствии которых говорилось выше. Сообразно этому стало развиваться законодательство. 25 апреля 1991 года был принят Земельный кодекс РСФСР, который предусмотрел возможность применения иного механизма предоставления земельных участков, нежели предварительное согласование места размещения объекта. Эта возможность предусматривалась ст. 28 в случае строительства объектов в городах, поселках и сельских населенных пунктах в соответствии с их генеральными планами и проектами планировки и застройки.
--------------------------------
<1> См.: п. 1 ст. 2, п. 2 ст. 6 Закона РСФСР от 24.12.1990 N 443-1.
Кроме того, Земельный кодекс РСФСР активно использовал формулировку "целевое назначение земельных участков", не указывая, что под этим понимается. Статья 4 содержала сохранившийся и поныне принцип деления земель на категории исходя из целевого назначения земель. Однако каким образом классифицировать целевое назначение земельных участков в составе земель населенных пунктов (городов, поселков и сельских населенных пунктов), было неясно. Отсутствие такой классификации позволяло говорить о том, что целевое назначение конкретного земельного участка определяется целым рядом допускаемых к размещению объектов строительства. Именно такое толкование являлось необходимым аргументом в пользу разрабатываемых в то время в некоторых городах России правил землепользования и застройки, основанных на принципах градостроительного (правового) зонирования.
14 июля 1992 года был принят Закон Российской Федерации "Об основах градостроительства в Российской Федерации". В нем не были прописаны ни зональный подход к градостроительству, ни элементы градостроительного (правового) зонирования, зато были подтверждены множественность участников градостроительной деятельности, защита их прав и законных интересов <1>. Кроме того, в качестве косвенного аргумента в пользу возможного использования дополнительных методов регулирования в градостроительной деятельности можно было привести норму п. 2 ст. 6 указанного Закона, которая делала перечень видов градостроительной документации неисчерпывающим.
--------------------------------
<1> См.: ст. 4 указанного Закона: "Субъектами (участниками, партнерами) градостроительной деятельности в Российской Федерации являются: граждане, их объединения, общественные и другие организации, учреждения, предприятия, иные юридические лица, являющиеся заказчиками, инвесторами, застройщиками, разработчиками градостроительной документации, исполнителями работ и пользователями объектов инвестиционной и градостроительной деятельности, независимо от форм собственности, а также государства, международные организации, иностранные физические и юридические лица".
Наконец, с принятием 28 августа 1995 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" был определен субъект возможной подготовки градостроительных регламентов. Подпунктом 9 п. 2 ст. 6 указанного Федерального закона регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований было отнесено к предмету ведения органов местного самоуправления. Указанные правовые предпосылки еще до введения института градостроительного (правового) зонирования ГрК РФ от 07.05.98 позволили принять, например, в 1996 г. в Великом Новгороде легитимные правила землепользования и застройки, а с начала 1997 г. ввести их в действие и впоследствии применять.
По каким основаниям в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология (функциональное зонирование - градостроительное зонирование)?
Обоснованный ответ складывается из ответов на два частных вопроса:
1) почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть;
2) почему функциональное зонирование в генеральном плане не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов.
Почему в генеральном плане должно быть функциональное зонирование и почему его не может не быть? Генеральный план - это долгосрочное планирование выполнения полномочий органов местного самоуправления. Эти полномочия главным образом распространяются на инженерную, транспортную и социальную инфраструктуру. Такая инфраструктура не может планироваться сама по себе. Масштабы ее прогнозируемого развития определяются масштабами того, для чего служит инфраструктура, а именно масштабами роста объемов строительства жилья, производственных и иных объектов. Масштабы развития того, для чего служит инфраструктура, определяются главным образом активностью частных лиц в сфере градостроительной деятельности, а не прямыми обязательствами публичной власти. Масштабы планируемой активности частных лиц, то есть масштабы предполагаемого строительства, реконструкции, определяются посредством функционального зонирования. Вот почему нельзя изъять из генерального плана функциональное зонирование. На уровне поселений и городских округов связь между двумя компонентами генерального плана - обязательствами органов местного самоуправления по развитию инфраструктуры и функциональным зонированием, предопределяющим масштабы деятельности частных лиц, - является неразрывной, абсолютно необходимой и обязательной.
Выше говорилось об этой специфической особенности территориального планирования на уровне поселений и городских округов, которая отличает его от территориального планирования на межмуниципальном, региональном и федеральном уровнях, где указанная связь является гораздо более опосредованной, в силу чего на этих уровнях не производится функциональное зонирование, а могут только вырабатываться предложения по поводу его осуществления.