ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5721
Скачиваний: 4
Почему функциональное зонирование в генеральном плане не может и не должно доводиться до градостроительных регламентов? Предположим, что в составе генерального плана содержатся градостроительные регламенты в их подлинном понимании, то есть нетехнологические предписания для администраторов и планировщиков для выполнения на последующих стадиях градостроительного проектирования. Посмотрим, что из этого получится. При этом на создавшуюся гипотетическую ситуацию следует посмотреть с двух точек зрения.
Первая точка зрения - рассмотрение ситуации с позиции правовой формы двух разнородных и несочетаемых частей генерального плана.
Одна часть - это обязательства органов власти по обеспечению развития общественной инфраструктуры. Такие обязательства проистекают из предусмотренных законодательством полномочий. Особенность данных обязательств в том, что принципиально невозможно установить юридически значимые и прямые последствия за их неисполнение. С этой особенностью связан, например, феномен "просроченных расчетных сроков действия генеральных планов". Генеральные планы принимаются, но часто не исполняются, а ответственность за их неисполнение не предусмотрена, возможно лишь наложение дисциплинарных взысканий на государственных или муниципальных служащих в рамках трудового законодательства. ГрК РФ от 29.12.04 впервые вводит механизм, который призван повысить степень реализуемости генеральных планов путем предписания органам власти принимать и выполнять самостоятельные документы - планы реализации генеральных планов, увязанные с бюджетным обеспечением (об этом говорилось в разделе, посвященном территориальному планированию). Однако федеральный закон объективно не должен устанавливать санкции за неисполнение этой части генерального плана.
Другая часть - это градостроительные регламенты (если предположить, что они включены в генеральный план). В отличие от "необязательной" первой части, с момента введения градостроительных регламентов в действие возникает обязанность их исполнения всеми субъектами правоотношений и устанавливаются меры ответственности за неисполнение.
Предположение о сочетании различных по правовой форме частей в одном документе, который в одной части адресован выборочному кругу лиц (местным администрациям), а в другой - всем (и местным администрациям, и правообладателям недвижимости, и инвесторам), оказывается неправильной правовой конструкцией сочетания предписаний нормативного и ненормативного свойства в одном документе. Однако стоит только освободить эти разнородные части друг от друга и разместить в двух различных документах, как данная конструкция превращается в жизнеспособный и реализуемый механизм.
Вторая точка зрения - рассмотрение ситуации с позиции сочетания долгосрочного планирования и текущего, каждодневного регулирования. Генеральный план рисует картину, которая возникнет через 15, 20 или 25 лет после его принятия. Если предположить, что градостроительные регламенты содержатся в генеральном плане, то они должны быть "переброшены" на столь же продолжительный срок вперед, в будущее. Если вспомнить, что градостроительные регламенты - это инструмент текущего, каждодневного регулирования, то возникает реальная опасность вовсе такой инструмент утратить. "Вброшенные в сегодня из далекого будущего" градостроительные регламенты могут оказаться в лучшем случае "мертвыми", а в худшем - деструктивными. Градостроительные регламенты становятся "мертвыми", когда установленные ими виды и параметры использования земельных участков кардинально не согласуются с запаздывающей в развитии общественной инфраструктурой. Создается ситуация "отвлеченной мечты", когда есть номинальные планы, которые фактически не могут быть реализованы. "Мертвые" градостроительные регламенты одновременно могут стать и деструктивными - по причине чрезмерной отдаленности от сегодняшнего дня и невозможности реализации в ближайшее время. Такие регламенты способны надолго приостановить, "заморозить" нормальное развитие территорий, которое могло бы происходить в естественном, эволюционном режиме, но окажется невозможным в силу противоправности, противоречия с градостроительными регламентами, установленными с позиций отдаленного будущего генерального плана, с позиций "другой жизни".
Специфика подлинных градостроительных регламентов состоит в том, что они покоятся на трех китах:
1) опора на реальность, на существующее положение как на отправную точку для предстоящего последовательного движения в будущее;
2) рутинное, каждодневное регулирование;
3) целенаправленное, последовательное движение вперед без обманчивых прыжков в светлое будущее.
В этом состоит реальность градостроительных регламентов как одного из наиболее эффективных инструментов последовательной реализации генерального плана. Включить градостроительные регламенты в генеральный план - означает убить их специфику, создать деструктивную иллюзию мгновенного попадания в ситуацию, реально достичь которой в данный момент еще невозможно.
Таким образом, если мы предполагаем, что градостроительные регламенты включены непосредственно в генеральный план, то неизбежно возникает коллизия. С одной стороны, такое включение означает "вброс в настоящее" нереальных регламентов из абстрактно-отдаленного будущего с одновременным фактическим упразднением градостроительных регламентов как действенного инструмента реализации самого генерального плана. С другой стороны, реальные регламенты - это регламенты между существующей сегодня реальностью и отдаленным будущим генерального плана, то есть это не градостроительные регламенты самого генерального плана. Однако данная коллизия исчезает, стоит признать наше предположение неверным. Если устанавливать реальные градостроительные регламенты, то они не должны включаться в генеральный план - они должны находиться вне его, в другом документе, а именно в правилах землепользования и застройки.
По совокупности приведенных выше оснований приходится признать, что в условиях рынка недвижимости возможна только двустадийная технология: функциональное зонирование в генеральном плане для использования при проведении градостроительного зонирования посредством подготовки правил землепользования и застройки. При отсутствии рынка недвижимости и, соответственно, при отсутствии частных субъектов прав на недвижимость одностадийная технология вполне возможна, что доказано предшествующим этапом отечественной истории. Но такая технология не содержит и намека на правовые компоненты, без чего в современных условиях немыслимо регулирование градостроительной деятельности. Поэтому сторонники одностадийной технологии фактически демонстрируют ностальгию по уже ушедшим и невозвратным временам административного регулирования социалистического, нерыночного типа.
Почему градостроительные регламенты не могут и не должны фиксировать только факт сложившегося землепользования, а должны обеспечивать возможность движения вперед по его совершенствованию?
В общем плане ответ на данный вопрос был дан выше, однако есть необходимость привести дополнительные аргументы.
Профессиональное сообщество разделилось. Одни его представители стоят на той позиции, что градостроительные регламенты, находясь в генеральном плане, должны отражать не существующее и не промежуточное положение, а только то состояние, которое предусмотрено генеральным планом как далекое, но желаемое будущее, достижение которого пока никто гарантировать не может. Несостоятельность такой позиции была выявлена выше. Следует заметить, что ее обсуждение подводит нас к необходимости рассмотреть другой значимый вопрос - об изменении традиционных представлений о содержании и статусе генеральных планов при наличии правил землепользования и застройки. Но это должно стать предметом особого изучения в отдельной аналитической работе.
Другая позиция заключается в том, что градостроительные регламенты в правилах землепользования и застройки должны фиксировать исключительно сложившееся на данный момент землепользование и не посягать на "мечты о будущем". Эта позиция проявляется, например, в следующем утверждении: "...Карта зонирования в составе правил землепользования и застройки является "статическим" документом, закрепляющим современное (на момент утверждения карты) разрешенное использование земельных участков на территории поселения" <1>. Такое заключение, в свою очередь, является результатом следующего рассуждения:
--------------------------------
<1> Сокол-Номоконов Э.Н., Макаров А.В. Об особенностях содержания, порядка разработки и принятия правил землепользования и застройки муниципальных образований // Правовые вопросы строительства. 2004. N 2 (3).
"...карта зонирования должна содержать материалы, закрепляющие такое разрешенное использование территории, которое на момент их принятия является существующим и санкционированным уполномоченными на это государственными органами и органами местного самоуправления. В противном случае возникает противоречие между ранее принятыми правовыми актами и документами, санкционирующими подобное использование территории, и правилами землепользования и застройки, что влечет возможность судебного обжалования правил заинтересованными лицами - землепользователями" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Изложенные позиции не могут быть признаны верными, поскольку не учитывают возможностей, предоставляемых законодательством. Авторы процитированной статьи упустили из виду норму п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации. Приведем этот пункт полностью:
"Земельный участок и прочно связанные с ним объекты недвижимости не соответствуют установленному градостроительному регламенту территориальных зон в случае, если:
виды их использования не входят в перечень видов разрешенного использования;
их размеры не соответствуют предельным значениям, установленным градостроительным регламентом.
Указанные земельные участки и прочно связанные с ними объекты недвижимости могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если их использование опасно для жизни и здоровья людей, окружающей среды, памятников истории и культуры.
В случаях, если использование не соответствующих градостроительному регламенту земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимости опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия (памятников истории и культуры), в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких объектов.
Реконструкция и расширение существующих объектов недвижимости, а также строительство новых объектов недвижимости, прочно связанных с указанными земельными участками, могут осуществляться только в соответствии с установленными градостроительными регламентами" <1>.
--------------------------------
<1> Текст приводится с учетом поправок, внесенных в п. 4 ст. 85 Земельного кодекса Российской Федерации в 2004 г.
Земельный кодекс впервые ввел в отечественную правоприменительную практику институт так называемого несоответствующего использования, который является действенным механизмом совершенствования городского землепользования. Этот институт обеспечивает возникновение экономических мотиваций для правообладателей недвижимости и инвесторов - механизма, который побуждает инвестировать в преобразование территории в направлении, предопределенном правилами землепользования и застройки. Данные нормы были детализированы и развиты ГрК РФ от 29.12.04. Институт несоответствующего использования достоин того, чтобы обстоятельно обсудить его в качестве отдельного вопроса, и это будет сделано ниже. Здесь же необходимо сказать, что вопреки утверждению авторов указанной статьи:
1) между правилами землепользования и застройки, установившими виды разрешенного использования, отличные от имеющих место в конкретный момент времени, и другими документами никакого противоречия не возникает;
2) "заинтересованные лица - землепользователи" не ущемляются в правах, поскольку они вправе продолжать использовать принадлежащие им объекты так, как это они делали ранее при отсутствии правил землепользования и застройки, за исключением случаев, связанных с опасностью;
3) у "заинтересованных лиц" нет перспективы посредством судебного обжалования блокировать применение правил, принятых в соответствии с требованиями законодательства.
Таким образом, по законодательным основаниям правила землепользования и застройки не обязаны фиксировать исключительно факты землепользования, сложившегося на момент их принятия. Более того, федеральные законы ориентируют на то, чтобы не столько фиксировать факты, сколько развивать и совершенствовать сложившееся землепользование. То есть двигаться от существующего положения вещей (которое нас далеко не всегда устраивает) в сторону будущего, предпосылки для наступления которого закладываются именно правилами землепользования и застройки.
Следует добавить также, что фиксация факта не может и не должна быть универсальным принципом при подготовке правил землепользования и застройки. Однако такая фиксация может оказаться весьма полезной и даже необходимой в случае, если есть потребность закрепить, сохранить характер сложившейся среды на соответствующей территории. Именно правила будут в таких случаях самым действенным правовым инструментом охраны сложившейся городской среды. Поэтому подготовка правил землепользования и застройки - это профессиональное искусство сочетания настоящего и будущего при определении перспектив развития города.
Является ли двустадийная технология "отечественным велосипедом", или это проявление необходимости, подтверждаемой также международной практикой?
Общераспространенной международной практикой является положение, когда на местном уровне с учетом документов территориального планирования подготавливаются нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты. То есть везде и всегда практикуется двустадийная технологическая схема. Одностадийные схемы, когда документы территориального планирования содержали бы также юридически значимые градостроительные регламенты, в развитых странах с рыночной экономикой не практикуются.
Документы территориального планирования называются планами использования территории (Германия), структурными планами (Великобритания), директивными схемами (Франция), генеральными планами (Швеция, США). Нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, называются планами застройки (Германия), местными планами (Великобритания), планами использования территории (Франция), детальными планами (Швеция), зональными планами (США).
Следует отметить, что повсеместно нормативные правовые акты, посредством которых устанавливаются градостроительные регламенты, обладают большей юридической силой по сравнению с документами территориального планирования. Это происходит потому, что действие указанных нормативных правовых актов распространяется непосредственно на каждого субъекта собственности и представителей администрации. В то же время документы территориального планирования не являются обязательными для частных лиц, они обязательны лишь для представителей администрации <1>.
--------------------------------
<1> См.: Wolf P. Land in Amerika. Its value, use and control. N.Y., 1981. P. 183; Garner J.F. (ed.). Planning law in Western Europe. N.Y., 1977. P. 125, 278; Baugesetzbuch. 19 Auflage. Munchen, 1989; Basic planning law praktice. L., 1988. P. 3.
Вопрос 20.4. О том, как понимать норму ГрК РФ от 29.12.04 относительно того, что "подготовка проекта правил землепользования и застройки осуществляется с учетом положений о территориальном планировании, содержащихся в документах территориального планирования", применительно к функциональному зонированию в генеральном плане