ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 16.10.2020
Просмотров: 5724
Скачиваний: 4
Далее, не каждый субъект имеет право подготавливать проектную документацию, включая и рабочую документацию в ее составе. Такое право имеет только застройщик, то есть лицо, обладающее правами на заблаговременно сформированный и прошедший государственный кадастровый учет земельный участок (см. определение термина "застройщик" в ст. 1 ГрК РФ от 29.12.04). Это означает, что земельный участок должен быть первоначально подготовлен. Способ такой подготовки - межевание, которое проводится путем подготовки документации по планировке территории (проект планировки и в его составе проект межевания). В результате межевания применительно к каждому земельному участку в составе размежеванной территории подготавливается градостроительный план земельного участка (состав плана см. в ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04). Градостроительный план земельного участка фактически является основанием для выноса границ впервые образованного земельного участка на местность, проведения землеустроительных работ, проведения государственного кадастрового учета сформированного земельного участка с последующей регистрацией прав на такой земельный участок. Подготовка проектной документации обеспечивается правообладателем земельного участка на основе градостроительного плана земельного участка. При выдаче разрешения на строительство проектная документация проверяется на соответствие градостроительному плану земельного участка, а при выдаче разрешения на ввод в эксплуатацию построенного, реконструированного объекта проверяется соответствие фактических параметров такого объекта градостроительному плану земельного участка.
Поскольку второй вариант состава проекта застройки невозможен (несмотря на закрепившееся в ведомственных документах и на практике представление), остается рассмотреть первый вариант, то есть собственно проект. Сопоставляя определенные указанной Инструкцией обязательные положения проектов застройки с позициями ГрК РФ от 29.12.04 в части документации по планировке территории, можно выделить только три позиции, которые "не перекрываются" формулировками ГрК РФ от 29.12.04:
1) сводный расчет стоимости строительства;
2) архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки;
3) иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки.
Что касается сводного расчета стоимости строительства, то, во-первых, вопросы необходимости указания стоимости строительства могут регулироваться федеральным законом только применительно к объектам строительства, финансируемым из федерального бюджета. Во-вторых, категория "стоимость строительства" относится преимущественно к проектной документации на строительство конкретных объектов. Если же эта категория применяется к документации по планировке территории, то она не включается в обязательный состав такой документации, а может находиться только в составе обосновывающих материалов, что не блокируется ГрК РФ от 29.12.04.
Позиция "архитектурно-планировочное и объемно-пространственное решение застройки" может быть истолкована двояко:
1) это конкретные решения применительно к проектируемым объектам, которые подлежат утверждению публичной властью;
2) это "рамки" в виде предельных параметров (ранее утвержденных публичной властью в виде градостроительных регламентов в составе правил землепользования и застройки или установленных документацией по планировке территории в части недостающих предельных параметров), ограничивающие свободу действий застройщика, предоставленную ему публичной властью.
Именно вторая трактовка утверждается ГрК РФ от 29.12.04. Что же касается конкретных архитектурно-планировочных решений, то они могут фиксироваться в составе обосновывающих материалов документации по планировке территории в качестве графических иллюстраций предлагаемых решений.
Сохранение позиции "иные положения, устанавливаемые заданием на разработку проекта застройки" означало бы, что ГрК РФ от 29.12.04 не снял неопределенность в части установления содержания публичной функции, связанной с утверждением документации по планировке территории, и открыл дорогу непрозрачным коррумпированным схемам.
Таким образом, ответить на поставленный вопрос можно следующим образом:
- ГрК РФ от 29.12.04 предъявил исчерпывающий перечень всего того, что должна включать основная (утверждаемая) часть документации по планировке территории;
- ГрК РФ от 29.12.04, упразднив проекты застройки, не изъял ничего необходимого, того, чье отсутствие могло бы сделать невозможным профессиональное регулирование планировки и застройки территории. При этом то, что было выведено из состава утверждаемой части документации по планировке территории, переведено в состав обосновывающих материалов, иллюстрирующих решения утверждаемой части.
4. Обсуждаемый вопрос далеко не исчерпан. Необходимо прокомментировать ситуацию, когда наряду с небольшими земельными участками застройщикам зачастую предоставляются под застройку крупные участки размером с целый квартал или его часть, при этом в ряде случаев застройщики не разбивают выделенную территорию на отдельные, более мелкие участки. По существу, нам предстоит обсудить вопрос о правовых аспектах и практике "вхождения" на занятую правами третьих лиц застроенную территорию, а также на свободную, не обремененную правами третьих лиц незастроенную и неразмежеванную территорию.
Вопрос 29.2. О "вхождении" на занятую правами третьих лиц застроенную территорию
Можно выделить два базовых варианта этой ситуации, каждый из которых имеет свои разновидности.
Вариант 1: застройщик, являясь первоначально правообладателем одного объекта недвижимости, земельного участка, последовательно приобрел права и на другие объекты недвижимости, включая земельные участки в пределах квартала (путем покупки прав у других лиц - собственников объектов недвижимости, предоставления муниципалитету жилых помещений для переселения в них граждан, проживающих на основании договора социального найма, и пр.). Далее застройщик намерен осуществить реконструкцию в пределах всего квартала, которая может быть произведена только при наличии разрешения на строительство, выдаваемого органами власти на основании утвержденной в установленном порядке проектной документации. Проектная документация, в свою очередь, подготавливается на основании градостроительного плана земельного участка, утверждаемого органами власти. Далее ситуация может "разветвиться" в зависимости от того, идет ли речь о реконструкции в границах ранее установленных земельных участков, реконструкции в изменяемых границах земельных участков или реконструкции в границах единого участка, объемлющего весь квартал.
Реконструкция в границах ранее установленных земельных участков.
Межевание не проводится по причине наличия границ земельных участков, за исключением случаев так называемого межевания под отмостку, которое должно признаваться незаконным из-за несоответствия нормам Земельного кодекса Российской Федерации <1>. Выдаются градостроительные планы земельных участков в составе, определенном ст. 44 ГрК РФ от 29.12.04 (за исключением определения границ земельных участков по причине того, что они установлены ранее), и в порядке, определенном ч. 17 ст. 46 ГрК РФ от 29.12.04 (но это при наличии правил землепользования и застройки и с учетом "переходных" норм, определенных Федеральным законом "О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации", относящихся к периоду, пока правила землепользования и застройки не введены в действие). На основе градостроительных планов земельных участков подготавливается проектная документация, получается разрешение на строительство, производится реконструкция.
--------------------------------
<1> Обратимся к Земельному кодексу Российской Федерации, в п. 2 ст. 35 которого сказано: "Площадь части земельного участка, занятой зданием, строением, сооружением и необходимой для их использования, определяется в соответствии с пунктом 3 статьи 33 настоящего Кодекса". В п. 3 ст. 33 сказано: "Для целей, не указанных в пункте 1 настоящей статьи, предельные размеры земельных участков устанавливаются в соответствии с утвержденными в установленном порядке нормами отвода земель для конкретных видов деятельности или в соответствии с правилами землепользования и застройки, землеустроительной, градостроительной и проектной документацией".
Анализ приведенных норм позволяет сделать однозначный вывод: земельным участком любого здания, строения, сооружения не может быть земельный участок, выделенный под отмостку. Это должен быть земельный участок большего размера, позволяющий использовать здания, строения, сооружения путем обеспечения к ним доступа и использования прилегающего пространства (размеры которого обусловлены в том числе и требованиями безопасности, например противопожарной). Таким образом, сложившаяся в некоторых регионах России практика "межевания под отмостку" прямо противоречит нормам федерального законодательства.
Реконструкция в изменяемых границах земельных участков.
Правообладатель нескольких земельных участков может выступить с инициативой по их объединению, изменению границ, разделению при выполнении условий, определенных ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04. Формально такой правообладатель не обязан подготавливать документацию по планировке территории (проект межевания), он может подготовить землеустроительную документацию. Однако последняя должна соответствовать требованиям, установленным ГрК РФ от 29.12.04 в части:
а) размеров вновь образуемых земельных участков;
б) обеспечения подъезда, подхода к каждому земельному участку;
в) недопущения такого положения, когда вновь образованный участок окажется расположенным в нескольких территориальных зонах, установленных правилами землепользования и застройки.
Понятно, что соответствие критериям, установленным ГрК РФ от 29.12.04, должно быть подтверждено органом власти. Каким? Очевидно, уполномоченным в сфере градостроительной деятельности. Если такое подтверждение состоялось, то можно выносить на местность измененные границы, вносить изменения в документы государственного кадастрового учета земельных участков, а также в Единый государственный реестр прав на объекты недвижимого имущества и сделок с ним. Правообладателю вновь образованных земельных участков предоставляются градостроительные планы земельных участков, на основании которых подготавливается проектная документация, выдается разрешение на строительство, осуществляется реконструкция.
Реконструкция в границах единого участка, объемлющего весь квартал.
Здесь возникает свое "разветвление":
а) квартал как совокупность ранее существовавших и выкупленных земельных участков (или имеющих в качестве арендатора одно лицо);
б) квартал неразделенный, представленный совокупностью зданий, находящихся в собственности одного лица.
В случае "а" мы имеем дело с объединением земельных участков, то есть с действиями, которые регулируются ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04. Значит, производится регулирование, которое описано выше применительно к случаю реконструкции в изменяемых границах земельных участков. Если намерение образовать новый большой земельный участок не противоречит предельным параметрам, определенным правилами землепользования и застройки, то выдается градостроительный план применительно именно к такому участку. Если противоречит - реконструкция осуществляется применительно к нескольким участкам. В случае "б", когда нет земельных участков, производится межевание. При этом градостроительные планы земельных участков не могут быть выданы по причине отсутствия самих участков до тех пор, пока они не будут образованы под контролем органа власти в соответствии с ч. 4 ст. 41 ГрК РФ от 29.12.04.
Вариант 2: "вхождение" на занятую территорию, осуществляемое органами власти или через посредничество органов власти.
"Вхождение" на занятую территорию органов власти.
Власть может "войти" на любую территорию для реализации государственных или муниципальных нужд (перечень объектов, которые можно размещать таким образом, органичен п. 2 ст. 49 Земельного кодекса Российской Федерации). Такое "вхождение" осуществляется через документацию по планировке территории (на основании генерального плана), посредством которой определяются красные линии, границы зон планируемого размещения соответствующих объектов, границы зон действия публичных сервитутов, которые становятся основанием для принятия последующих решений (включая решения о резервировании земель, выкупе земельных участков с расположенными на них объектами недвижимого имущества).
"Вхождение" на занятую территорию через посредничество органов власти.
Если органы власти не преследуют целей реализации государственных или муниципальных нужд, то инвесторы не могут "входить" на территорию, занятую правами третьих лиц. Органы власти могут, например, организовывать торги на наилучшие предложения по градостроительному преобразованию, развитию территорий, а по их результатам принимать соответствующие решения, в частности по подготовке предложений о внесении изменений в генеральный план, правила землепользования и застройки.
Вопрос 29.3. О "вхождении" на свободную, не обремененную правами третьих лиц, незастроенную и неразмежеванную территорию
Технология проектирования градостроительных комплексов зданий на едином участке мало в чем меняется. Подготавливается проект планировки, в состав которого включается и проект межевания. При этом надо иметь в виду следующие обстоятельства:
- указанные проекты в технологическом смысле не утрачивают элементов проектов застройки в обосновывающей части иллюстративных материалов, характеризующих расположение конкретных зданий и их элементов с конкретными характеристиками на конкретных местах;
- именно в этих документах будут определены сочетания различных типов застройки, решены вопросы обеспечения земельных участков инфраструктурой и т.д.;
- в рассматриваемых случаях разделение территории на отдельные земельные участки потребуется на стадии подготовки проектов планировки по той причине, что по завершении строительства одним застройщиком (ему первоначально передаются права на всю территорию целиком для комплексной застройки) потребуется "частями" передавать права на ряд отдельных объектов и на их земельные участки. Эти земельные участки с самого начала должны быть определены как объекты права. На застроенной территории будет уже не один правообладатель-застройщик (применительно к нескольким участкам), а совокупность правообладателей отдельных земельных участков;
- возможен вариант, когда документацией по планировке территории будет признано, что проектируемый комплекс (совокупность различных зданий) будет располагаться на неделимом земельном участке достаточно большого размера. Тогда права на этот неделимый земельный участок передаются застройщику, а по завершении строительства возникнет ситуация, когда собственники зданий, их частей, помещений будут обладать долей в праве общей долевой собственности на неделимый земельный участок построенного комплекса.
Какой документ будет являться основанием для проверки соответствия такой застройки правилам землепользования и застройки, нормативам и правилам и т.д.?
Документация по планировке территории (в данном случае - проект планировки с проектом межевания в его составе) утверждается органом власти, который, в частности, проверяет подготовленный проект на соответствие правилам землепользования и застройки, техническим регламентам, региональным и местным нормативам градостроительного проектирования (при их наличии).