ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 4661
Скачиваний: 3
--------------------------------
<460> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 18.08.2004 по делу N 64-Г04-6.
3.4. Режим особой охраны и границы. Под режимом особой охраны следует понимать специальный, установленный уполномоченными органами порядок ведения хозяйственной либо иной деятельности на соответствующей территории <461>. Особо охраняемые территории, имеющие статус особо охраняемых природных территорий, имеют различный режим особой охраны. Режим особой охраны территорий различных категорий ООПТ в соответствии с Федеральным законом от 14.03.1995 N 33-ФЗ является обязательным элементом закрепления правового режима государственных природных заповедников (ст. 9), национальных парков (ст. 15), природных парков (ст. 21), государственных природных заказников (ст. 24), памятников природы (ст. 27), дендрологических парков и ботанических садов (ст. 29), лечебно-оздоровительных местностей и курортов (ст. 32). Анализ предписаний перечисленных статей показывает, что содержание "особой охраны территорий" составляют нормы прямого действия и отсылочные нормы.
--------------------------------
КонсультантПлюс: примечание.
Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" (под ред. О.Л. Дубовик) включен в информационный банк.
<461> См. подробнее: Комментарий к Федеральному закону "Об особо охраняемых природных территориях" / Под ред. О.Л. Дубовик. М., 2010.
Правовой режим территориальной охраны окружающей среды предполагает ограничение хозяйственной или иной деятельности в природоохранных целях. Поскольку это связано с ограничением некоторых конституционных прав по территориальному признаку (например, свобода перемещения, свобода использования своего имущества), такие ограничения прав физических лиц могут вводиться в объеме, предусмотренном федеральными законами в силу части 3 статьи 55 Конституции РФ.
Что касается деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в границах особо охраняемых природных территорий, то ввиду разрешительного характера права пользования природными ресурсами субъектами предпринимательской деятельности, органы исполнительной власти имеют более широкую свободу усмотрения при установлении ограничений и не связаны положениями части 3 ст. 55 Конституции РФ.
4. Связь с другими статьями. Наиболее очевидна связь положений комментируемой статьи со статьей 3, а также ст. 49 (см. комментарий к ним).
5. Развитие законодательства. В соответствии со статьей 111 ВК РФ 1995 г. особо охраняемыми территориями объявлялись "водоохранные зоны водных объектов, являющихся источниками питьевого водоснабжения или местами нереста ценных видов рыб". Полномочиями по определению порядка придания статуса особо охраняемых территорий наделялось Правительство РФ. По смыслу статьи 36 ВК РФ 1995 г. к особо охраняемым территориям относились в том числе "водные объекты, являющиеся особо охраняемыми природными территориями федерального значения или представляющие собой часть этих территорий", "водные объекты, являющиеся частью территории курортов или лечебно-оздоровительных местностей федерального значения".
Комментируемая статья продолжает традицию регулирования правового режима особо охраняемых водных объектов, заложенную ВК РФ 1995 г.
6. Проблемные ситуации и трудности применения. На сегодняшний день представляется довольно затруднительным установить точный круг нормативных актов, устанавливающих режимные ограничения в отношении различных компонентов природной среды. Еще большую проблему представляет установление субординации нормативных предписаний, формально установленных нормативными правовыми актами одинаковой юридической силы, но относящихся к разным, хотя и связанным сферам регулирования.
Такая ситуация приводит к конфликтам, разрешение которых судами не отличается единообразием. Это можно проиллюстрировать на примере двух судебных актов по поводу прав субъектов Российской Федерации распространять режим особой охраны ООПТ регионального значения на природные объекты, находящиеся в федеральной собственности <462>.
--------------------------------
<462> При рассмотрении споров в указанной сфере сложилась практика юридической квалификации ситуации по поводу "включения в состав особо охраняемых природных территорий регионального значения природных объектов, находящихся в федеральной собственности" (см. пример 1). Поскольку в рассматриваемом случае перехода права собственности не происходит, то, по нашему мнению, уместнее говорить о распространении режимных ограничений или определении действия в пространстве правового режима особой охраны. - Прим. авт.
Пример 1.
Кабинет Министров Республики Татарстан 18.07.2002 принял Постановление N 420 "Об организации на территории Верхнеуслонского района государственного природного комплексного заказника "Лесной ключ". В соответствии с этим Постановлением в границы заказника были включены земли (без изъятия земельных участков у собственников), которые относятся к лесному фонду, который в силу федерального закона находится в федеральной собственности. В 2004 г. Судебная коллегия по гражданским делам ВС РФ пришла к выводу о том, что объявление субъектом Российской Федерации территории государственным природным заказником регионального значения может иметь место лишь в отношении территорий и объектов, находящихся в собственности этого субъекта РФ. Решением суда указанное Постановление было признано противоречащим федеральному законодательству в части включения земель лесного фонда в состав региональной ООПТ <463>.
--------------------------------
<463> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 19.05.2004 по делу N 11-Г04-18.
Пример 2.
Впоследствии позиция Верховного Суда РФ в отношении включения земель лесного фонда в состав региональных ООПТ изменилась. В 2007 г. Коллегия по гражданским делам ВС РФ при рассмотрении аналогичного описанного в примере 1 дела признала законность включения земель лесного фонда в состав ООПТ регионального значения (природного парка), поскольку при этом не произошло изъятие земель из федеральной собственности.
Примечательно, что в определении суда было указано на то, что поскольку в федеральном законодательстве отсутствует требование о необходимости получения органом исполнительной власти субъекта РФ при создании природных парков согласования всех федеральных органов, осуществляющих функции контроля и надзора в сфере природопользования, поэтому несостоятельно утверждение в кассационном представлении о необходимости получения субъектом РФ таких согласований <464>.
--------------------------------
<464> См.: Определение Судебной коллегии по гражданским делам ВС РФ от 26.09.2007 по делу N 58-Г07-15.
7. Статистическая справка. Особо охраняемые природные территории различных категорий и видов занимают около 12% площади Российской Федерации. Это довольно много ввиду того обстоятельства, что данный показатель не учитывает площади иных разновидностей особо охраняемых территорий (водоохранных зон, санитарных защитных зон, особо защитных лесов и т.п.).
Статья 67. Зоны экологического бедствия, зоны чрезвычайных ситуаций на водных объектах, предотвращение негативного воздействия вод и ликвидация его последствий
Комментарий к статье 67
1. Общий обзор статьи. Она состоит из четырех частей, в которых с отсылкой к градостроительному, экологическому законодательству и законодательству о чрезвычайных ситуациях устанавливаются общие требования к правовому режиму таких зон, режиму хозяйственной и иной деятельности в их границах, обязанности собственников водных объектов и водопользователей, а также отдельные запреты. Тем самым создается правовая основа деятельности по охране водных объектов в условиях экологических бедствий и чрезвычайных ситуаций.
В первой части комментируемой статьи помимо отсылок к иному законодательству содержится определение зон экологического бедствия и зон чрезвычайных ситуаций - без введения дифференцирующих эти понятия признаков. Во второй части устанавливаются обязанности собственников водных объектов по осуществлению мер предотвращения негативного воздействия вод и ликвидации его последствий.
Третья часть, с одной стороны, построена как отсылочная норма к градостроительному законодательству, но с другой - устанавливает важные критерии определения границ территорий, могущих быть признанными зонами экологического бедствия и чрезвычайной ситуации, а также принципиальную возможность особого правового режима хозяйственной деятельности на такой территории, т.е. ее ограничения. Наконец, в части 4 комментируемой статьи содержатся запреты.
2. Цель, сфера действия и адресаты статьи. Комментируемая статья предназначена для обеспечения единого порядка деятельности в случае возникновения экологического бедствия и чрезвычайной ситуации на водных объектах и прилегающих к ним территориях. Реализация предписаний статьи (и конкретизирующих ее норм экологического и градостроительного законодательства, законодательства о чрезвычайных ситуациях) должна способствовать минимизации рисков и снижению негативных последствий экологического бедствия и чрезвычайной ситуации на территории страны.
Сфера деятельности. Хотя содержащиеся в ней предписания относятся к исключительным ситуациям - чрезвычайным, бедственным, возникшим в результате катастроф и аварий (природных или техногенных), сфера применения статьи 67 достаточно обширна. В Российской Федерации количество экологических бедствий и чрезвычайных ситуаций велико, и они наносят значительный ущерб, нередко надолго нарушают нормальное функционирование промышленных и сельскохозяйственных предприятий, систем жизнеобеспечения, угрожают безопасности населения, наносят материальный ущерб.
Адресатами предписаний статьи являются не только названные в части 2 собственники водных объектов, исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления, но и должностные лица и работники МЧС России, органов охраны природы, правоохранительных органов, прокуратуры, а также население, проживающее на территории зон экологического бедствия и чрезвычайной ситуации.
3. Основные понятия. К ним, безусловно, относятся понятия "зона экологического бедствия и "зона чрезвычайных ситуаций", которые определены в Федеральном законе "Об охране окружающей среды". При этом Водный кодекс РФ в части 1 ст. 68 дает иное определение, не проводя разграничения между этими понятиями, но приспосабливая их к такому объекту, как водные объекты и речные бассейны.
Кроме того, в число основных понятий следует включить термины, обозначающие те объекты окружающей среды, которые могут оказаться под угрозой, т.е. "животный мир", "растительный мир", "жизнь и здоровье человека", и те понятия, которые характеризуют причины экологического бедствия и чрезвычайной ситуации, т.е. техногенные и природные явления.
4. Содержание мер. В части 2 комментируемой статьи лишь указываются субъекты их осуществления и называются два вида мер:
а) по предотвращению негативного воздействия вод;
б) по ликвидации негативного воздействия вод.
Меры по предупреждению экологического бедствия и чрезвычайной ситуации как таковые в обязанности собственников водных объектов и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, следовательно, не входят. Они должны ими осуществляться в рамках обязанностей, установленных законодательством о чрезвычайных ситуациях.
5. Правовая основа и критерии определения границ зон экологического бедствия и чрезвычайной ситуации. Часть 3 комментируемой статьи для решения этих вопросов в целом отсылает к градостроительному законодательству, но все же содержит один "водный" критерий - частота затопления и подтопления территорий.
6. Запреты. В части 4 комментируемой статьи содержатся запреты некоторых видов деятельности на территориях, подверженных затоплению. Запрет обусловливает необходимость проведения специальных защитных мероприятий по предотвращению негативного воздействия вод.
Перечень видов деятельности открытый, но при этом сформулирован достаточно обобщенным образом: он включает указания на строительство зданий, строений, сооружений. В этот перечень входят:
а) размещение новых поселений;
б) размещения кладбищ (см. комментарий к ст. 59);
в) размещение скотомогильников (см. комментарий к ст. 59);
г) строительство капитальных зданий, строений, сооружений.
Глава 7. ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ
ВОДНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
Вводные замечания
1. Вопросы для изучения. Они формулируются с учетом отсылочного характера норм данной главы и состоят в следующем:
- понятие и основание административной ответственности за нарушение водного законодательства;
- источники права, содержащие составы административных правонарушений и санкции (КоАП РФ, законы субъектов Российской Федерации);
- признаки (элементы) состава водных правонарушений;
- понятие и основания уголовной ответственности за преступные посягательства на водные объекты, их качества и свойства;
- статьи УК РФ, предусматривающие уголовную ответственность за преступления, посягающие на водные объекты и связанные с ними правовые блага;
- признаки составов экологических преступлений;
- понятие, основания и порядок возмещения вреда, причиненного водным объектам вследствие нарушения водного законодательства;
- круг источников права, регулирующих возмещение такого вреда;
- способы определения размеров вреда подлежащего возмещению;
- правовое регулирование в области административного, уголовного, гражданского процесса.
2. Общий обзор главы. Это самая небольшая структурная часть ВК РФ. Глава включает всего две статьи. В первой речь идет о наступлении административной или уголовной ответственности за нарушение водного законодательства и обязанностях виновных лиц устранить допущенное нарушение и возместить причиненный вред. Во второй говорится о формах возмещения вреда добровольно или в судебном порядке и содержится отсылочная норма о порядке утверждения методик исчисления размеров вреда.
3. Основные понятия. К ним относятся в первую очередь те, которые обозначают виды юридической ответственности (административная, уголовная, возмещение вреда). Кроме того, нужно обратить внимание на содержание понятий "причинение вреда", "нарушение водного законодательства".
4. Связь норм главы с иными статьями. Она ярко выражена по отношению к тем предписаниям ВК РФ, в которых установлены ограничения и запреты того или иного поведения, например, запрет нарушения условий договора водопользования, запрет хозяйственной деятельности в водоохраняемых зонах и т.п., а также с общими положениями об охране водных объектов, позволяющими раскрывать признаки составов правонарушений и преступлений, их общую противоправность.
5. Проблемные ситуации и трудности применения. Проблемные ситуации возникают при выявлении водных нарушений, расследовании и рассмотрении дел, установлении виновных, квалификации противоправных деяний, разграничении административных водных правонарушений и преступлений. Наибольшие трудности вызывают подсчет размеров причиненного вреда и установление причинной связи между деянием и его последствиями в тех случаях, когда это обязательно (то есть в материальных составах правонарушений и преступлений либо в составах поставления в опасность - между деянием и угрозой наступления вредных последствий). В доктринах экологического, уголовного, административного права рассматриваются указанные ситуации и трудности, разрабатываются способы и методики их преодоления <465>.