ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1704
Скачиваний: 1
1) покрытые поверхностными водами, сосредоточенными в водных объектах;
2) занятые гидротехническими и иными сооружениями, расположенными на водных объектах.
В соответствии с изменениями, внесенными в статью 102 ЗК РФ, на землях, покрытых поверхностными водами, не осуществляется формирование земельных участков.
В целях строительства водохранилищ и иных искусственных водных объектов осуществляется резервирование земель. Порядок резервирования земель для указанных целей устанавливается федеральными законами.
Порядок использования и охраны земель водного фонда определяется Земельным кодексом РФ и водным законодательством.
Таким образом, водоохранные зоны официально "выпали" из категории земель водного фонда. Тем не менее это не означает, что категорически запрещено включать их в состав земель водного фонда. Просто они могут быть во многих других категориях земель (земли поселений, земли особо охраняемых природных территорий). Однако за этим просто скрывается более свободное обращение природопользователей и органов власти с землями водоохранных зон. С одной стороны, это помогает заинтересованному инвестору, а с другой - способствует усилению антропогенной нагрузки.
К сожалению, в настоящее время доля земель водного фонда по сравнению с общей водной акваторией России на удивление мала: она составляет 1,2% общего земельного фонда. Это вызвано, в частности, тем, что землепользователи и органы власти не заинтересованы в отнесении хозяйственно ценных и инвестиционно привлекательных участков к категории земель водного фонда. Целевое назначение данной категории будет означать существенные ограничения для хозяйственного использования. Упущения с учетом площади земель водного фонда имеют еще одну причину - отсутствие должного внимания к водным объектам труднодоступных районов нашей страны, в которых могут таиться еще неосвоенные водным хозяйством богатые запасы вод. Это, как правило, земли запаса.
С другой стороны, Земельный кодекс существенно ограничивает оборот земель, занятых водными объектами и гидротехническими сооружениями. Согласно статье 27 ЗК РФ "Ограничение оборотоспособности земельных участков" это означает передачу их в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральным законом. Согласно указанной статье к числу земель с ограниченным оборотом относятся участки, в пределах которых расположены водные объекты, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, или участки, занятые ГТС.
Земли водного фонда, будучи занятыми находящимися в государственной собственности водными объектами, согласно Налоговому кодексу РФ не признаются объектами обложения земельным налогом. Этот вопрос имеет свою предысторию. Еще недавно согласно статье 10 Закона РФ от 11 октября 1991 г. N 1738-1 "О плате за землю" налог за земли водного фонда, предоставленные для хозяйственной деятельности или в рекреационных целях, все-таки платили <9>. При этом платить налог приходилось как за покрытые, так и за непокрытые водой земли, т.е. не только за берег, но и за дно. Теперь со вступлением в силу главы 31 "Земельный налог" части второй Налогового кодекса РФ землевладельцы и землепользователи освобождены от уплаты земельного налога за земли водных объектов, которые, как было указано ранее, могут относиться к категории земель водного фонда.
--------------------------------
<9> Ведомости СНД и ВС РФ. 1991. N 44. Ст. 1424.
Статья 2. Водное законодательство
Комментарий к статье 2
Устанавливается определенная иерархия водного законодательства: Водный кодекс РФ, иные федеральные законы, законы субъектов Федерации.
Необходимо раскрыть структуру главного акта водного законодательства - нового ВК РФ.
Первая глава Кодекса "Общие положения" содержит общую характеристику водных правоотношений: раскрываются основные принципы, основные понятия и система водного законодательства, классифицируются водные объекты и определен круг участников водных отношений.
В главе второй "Право собственности и иные права на водные объекты" закрепляется преимущественно федеральная собственность на водные объекты, а также многообразие форм собственности на пруды и обводненные карьеры. Пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на праве собственности субъекту Федерации, муниципальному образованию, физическому, юридическому лицу, находятся соответственно в собственности субъекта Федерации, муниципального образования, физического лица, юридического лица и отчуждаются вместе с земельным участком. Особое внимание уделено принудительному порядку прекращения права водопользования.
Глава третья посвящена договору водопользования и решению о предоставлении водного объекта в пользование. В ней регламентируются договорные отношения и плата за пользование водными объектами. Предусматривается также преимущественное право добросовестного водопользователя на заключение договора на новый срок. Допускается передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому, однако подробный механизм вместо отмененной распорядительной лицензии законодателем не предусматривается. Для обеспечения обороны страны и безопасности государства водные объекты предоставляются на основании специального решения.
В главе четвертой "Управление в области использования и охраны водных объектов" определены полномочия органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Федерации, органов местного самоуправления. Регламентируются также отдельные функции управления (мониторинг и реестр водных объектов, контроль и надзор над использованием и охраной водных объектов и т.д.). Важным новшеством ВК РФ является передача отдельных полномочий федеральных органов государственной власти органам государственной власти субъектов Федерации за счет субвенций федерального бюджета. В частности, допускается предоставление региональными органами власти федеральных по праву собственности водных объектов или их частей в пользование частных лиц. При этом органы власти субъектов Федерации заключают с частными лицами договоры водопользования или принимают решения о предоставлении водных объектов в пользование.
В главе пятой "Водопользование" устанавливаются основные требования к использованию водных объектов, регламентируются ограничение и приостановление водопользования. Кроме того, дан широкий перечень различных целей водопользования: от питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения до обеспечения пожарной безопасности. При этом в отличие от прежнего ВК РФ 1995 г. о приоритете водопользования для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения указывается только в принципах водного законодательства, ничего не говорится о преимущественном использовании в целях рыбного хозяйства водных объектов, имеющих важное значение для сохранения, воспроизводства и добычи рыбных ресурсов.
В главе шестой "Охрана водных объектов" наряду с общими положениями об охране водных объектов предусматриваются требования по особым видам водных объектов (болота, ледники и снежники) или же в связи с особыми видами хозяйственной деятельности (при выработке электроэнергии, строительстве водохозяйственных систем и т.д.). В Кодексе весьма подробно определен правовой режим и ширина водоохранных зон и их прибрежных защитных полос. Ранее это предусматривалось лишь на уровне подзаконных нормативных правовых актов. При этом жесткие требования федерального Правительства смягчались требованиями субъектов Федерации.
Наконец, в седьмой главе "Ответственность за нарушение водного законодательства" предусматриваются уголовная и административная ответственность за нарушение водного законодательства, а также возмещение виновными лицами вреда по методикам исчисления, утвержденным Правительством РФ.
Действие статьи 2 нацелено на соблюдение приоритета Водного кодекса - "ядра" водного законодательства. В свое время на основании ВК РФ 1995 г. были приняты Федеральные законы от 31 июля 1998 г. N 155-ФЗ "О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации" <10>, от 21 июля 1997 г. N 117-ФЗ "О безопасности гидротехнических сооружений" <11>, от 1 мая 1999 г. N 94-ФЗ "Об охране озера Байкал" <12>. В настоящее время их толкование и применение следует согласовать с положениями нового ВК РФ 2006 г. Кроме того, согласно Закону о введении в действие Водного кодекса Российской Федерации 2006 г. предусматриваются изменения в Законе об охране озера Байкал.
--------------------------------
<10> СЗ РФ. 1998. N 31. Ст. 3833.
<11> СЗ РФ. 1997. N 30. Ст. 3589.
<12> СЗ РФ. 1999. N 18. Ст. 2220.
Согласно комментируемой статье водное законодательство понимается лишь как законы Российской Федерации и ее субъектов. Следовательно, определение российского водного законодательства дано не в расширительном, а в узком, строгом смысле слова. В свою очередь, при всей своей важности указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, подзаконные акты министерств и ведомств, органов исполнительной власти субъектов Федерации и муниципальных образований в понятие "водное законодательство" не входят. Необходимость разграничения законов и иных нормативных правовых актов объясняется принципиальными различиями в их юридической силе. Закон имеет высшую юридическую силу, а иные нормативные правовые акты издаются во исполнение законов и поэтому являются подзаконными. Это нельзя понимать как категоричное отрицание роли органов исполнительной власти в правовом регулировании водных отношений. Ведь и в ряде стран с развитой рыночной экономикой (Япония) законы конкретизируются и "подкрепляются" постановлениями правительства, ведомственными инструкциями и приказами.
Дело несколько в ином: правительственное и ведомственное регулирование не должно заслонять и вытеснять регулирование отношений посредством закона и допускать выгодные для недобросовестного чиновника трактовки закона.
С принятием нового ВК РФ подзаконные акты, основанные на старом Водном кодексе, будут изменены, дополнены, признаны фактически утратившими силу, наконец, утратят силу и формально. В настоящее время специалисты называют около двух или даже трех десятков актов Правительства РФ, которые необходимо принять в связи с новым Кодексом. Немало подзаконных актов придется принимать и федеральным министерствам. Так, постановления Правительства РФ разрабатываются уполномоченным на то Министерством природных ресурсов РФ (далее - МПР России) по следующим основным направлениям: разграничение полномочий в области управления водным фондом и его охраны, регулирование вопросов предоставления водных объектов в пользование и платности водопользования, реализация бассейновых принципов управления, утверждение целевых показателей качества воды, контрольно-надзорная деятельность <13>.
--------------------------------
<13> Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации. Стенограмма заседаний. Бюллетень N 189(903) от 1 ноября 2006 г. С. 20, 21.
Таким образом, отдельный блок составляют подзаконные акты о предоставлении водных объектов в пользование и о регулировании платы за пользование ими. В частности, принято Постановление Правительства РФ от 14 декабря 2006 г. N 764 "Об утверждении Правил расчета и взимания платы за пользование водными объектами, находящимися в федеральной собственности" <14>.
--------------------------------
<14> Российская газета. 2006. N 286.
В связи с передачей полномочий на региональный уровень приняты Постановления Правительства РФ от 27 октября 2006 г. N 629 "Об утверждении Правил расходования и учета средств, предоставляемых в виде субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений" <15>, от 30 октября 2006 г. N 636 "Об утверждении Методики определения общего объема субвенций из федерального бюджета, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации на осуществление отдельных полномочий Российской Федерации в области водных отношений, реализация которых предана органам государственной власти субъектов Российской Федерации" <16>.
--------------------------------
<15> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4707.
<16> СЗ РФ. 2006. N 45. Ст. 4710.
В рамках реализации ВК РФ имеются акты и по другим важным вопросам. Таковы, например, Постановления Правительства РФ от 20 ноября 2006 г. N 703 "Об утверждении Правил резервирования источников питьевого водоснабжения" <17>, от 25 декабря 2006 г. N 801 "Об утверждении Положения об осуществлении государственного контроля и надзора за использованием и охраной водных объектов" <18>.
--------------------------------
<17> Российская газета. 2006. N 269.
<18> Российская газета. 2006. N 297.
Существующее водное законодательство субъектов Федерации было разработано в 90-е годы, как правило, в условиях действия ВК РФ 1995 г. При этом в национальных республиках законодатель также прибегает к многообещающей правовой форме Водного кодекса. Например, до сих пор действует Водный кодекс Республики Башкортостан от 13 июля 1993 г. N ВС-18/17 <19>, который, как видно из даты принятия, "старше" ВК РФ 1995 г. В ряде краев и областей действуют законы, регламентирующие лишь некоторые стороны водных и смежных с ними отношений: питьевое водоснабжение, мелиорация, защитные дамбы, водные платежи, полномочия региональной администрации в области водного хозяйства.
--------------------------------
<19> Законы Республики Башкортостан. 1994. Вып. VI.
Иногда принимались законы по отдельным крупным водным объектам. Таков, например, Закон Волгоградской области от 28 февраля 2000 г. N 379-ОД "Об охране озера Эльтон" <20>, устанавливающий правовой режим Эльтонской природной территории (по аналогии с Байкальской природной территорией), предусматривающий экологическую паспортизацию хозяйственных объектов, а также ликвидацию и перепрофилирование экологически опасных хозяйственных объектов. Согласно статье 3 указанного Закона предусматривается функциональное разделение Эльтонской природной территории на природоохранную, рекреационную, лечебно-оздоровительную, агрохозяйственную зоны, а также зону обслуживания посетителей и зону регулируемого туризма. Помимо актов по отдельным аспектам водного хозяйства принимаются и специальные областные законы, посвященные полномочиям органов государственной власти субъектов Федерации (например, Закон Вологодской области от 27 февраля 2006 г. N 1415-ОЗ "О разграничении полномочий в области охраны окружающей среды, использования и охраны водных объектов, использования и охраны недр между органами государственной власти области").
--------------------------------
<20> Волгоградская правда. 2000. N 49.
На уровне субъектов принимаются и подзаконные акты (по договорным отношениям, очистке русел, нейтрализации стоков, по благоустройству и оздоровлению близлежащей городской территории) <21>. Принимаются акты по водоохранным и санитарным зонам, а также зонам отдыха. В качестве примера можно привести Постановление Правительства Москвы от 19 октября 1999 г. N 958 (в ред. от 29 июля 2003 г.) "Об утверждении Временного положения о водоохранных зонах водных объектов, расположенных на территории г. Москвы, и их прибрежных защитных полосах и Программы градостроительных работ по установлению границ водоохранных зон водных объектов и их прибрежных защитных полос".
--------------------------------
<21> Майорова Е.И. Экология и экологическое законодательство Москвы: Учеб. пособие. М.: МГУЛ, 2006. С. 104, 115.