ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 17.10.2020
Просмотров: 1783
Скачиваний: 2
Согласно статье 27 Федерального закона от 19 мая 1995 г. N 82-ФЗ "Об общественных объединениях" общественные объединения, являющиеся юридическими лицами, имеют право представлять и защищать свои права, законные интересы своих членов и участников, а также других граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления <27>. В частности, такое участие может быть предусмотрено и в рамках бассейнового управления.
--------------------------------
<27> СЗ РФ. 1995. N 21. Ст. 1930.
Учитывает специфику водного фонда и давно апробированный как в России, так и за рубежом бассейновый подход к регулированию водных отношений. Как известно, водные объекты группируются по гидрографическим районам, имеющим разные водные режимы (ведь, например, режимы рек Волга и Лена совершенно различны). В Водном кодексе РФ 1995 г. бассейновый подход проявлялся в так называемых бассейновых соглашениях, которые прямо в новом Кодексе не названы.
Достоинство названных соглашений заключается в возможности координировать и объединять усилия по охране и восстановлению водных объектов в рамках экосистем крупных речных бассейнов вне зависимости от границ субъектов Федерации. К 2003 г. было подписано около двух десятков бассейновых соглашений: по Амуру, Колыме, Байкалу, Ангаре, Енисею, Оби, Волге, Уралу, Каме, Печере, Мезене, Онеге, Северной и Западной Двине, Неве, Нарве, Дону, Тереку, Куме и Чограйскому водохранилищу, Кубани. Однако пока не удалось в полной мере использовать возможности, заложенные в этом правовом институте, по причине непроработанности для каждого бассейна технических и экономических механизмов. Они в недостаточной мере представлены в большинстве бассейновых соглашений.
В некоторых ведущих государствах функционируют свои, более развитые, аналоги бассейновых советов. В США сотрудничество между федеральными и региональными органами в сфере водного хозяйства выражается в специальных бассейновых соглашениях. Например, с 1961 г. по речной системе Делавэр в рамках бассейновой комиссии и согласно Бассейновому договору сотрудничают четыре штата и федеральное правительство. В соседней Канаде с 60-х годов XX в. между федеральными органами и провинциями подписано около сотни соглашений по охране вод. Успешный опыт деятельности бассейновых по своей компетенции советов (межведомственных и межтерриториальных организаций) накоплен во многих странах мира. В ряде зарубежных государств (Франция, Испания) бассейновые коллегиальные органы являются ключевыми органами в управлении водным хозяйством, обладают соответствующими финансовыми и административными полномочиями. Их значение столь велико, что они нередко образно, но отнюдь не преувеличенно именуются "бассейновыми парламентами". В основе этой демократической системы управления лежит привлечение на паритетной основе представителей всех заинтересованных в охране и использовании вод сторон: государственных органов различных уровней, водопользователей, предпринимателей, общественности <28>.
--------------------------------
<28> См.: ТАСИС. Консультативная помощь МПР России в области управления водными ресурсами России. Структура управления водными ресурсами в Российской Федерации (сводный отчет по институциональным вопросам), апрель 2001 г. С. 9 - 12.
Для Королевства Нидерланды характерна система водных советов: эти специфические органы имеют многовековую историю и ранее занимались вопросами борьбы с наводнениями, а в настоящее время в их компетенцию входит защита вод от загрязнения. Водные советы подконтрольны провинциальным природоохранным агентствам, ответственным за применение всего экологического законодательства <29>.
--------------------------------
<29> См.: Высторобец Е.А. Экологическое право - мотивация в международном сотрудничестве (сравнительно-правовой анализ). М.: Наука, 2006.
Российские бассейновые советы (их иногда именуют бассейновые совещания) не являются по обновленному водному законодательству решающими органами; не считаются они таковыми и в соответствии с большинством проектов новой редакции Водного кодекса. Они лишь компетентно обсуждают проблемы водохозяйственного комплекса бассейна, вырабатывают согласованную бассейновую программу совместных действий и представляют ее соответствующим органам власти, что затем отражается в бюджете различных уровней. Удачными были действия бассейнового совета по Северной Двине относительно предприятий целлюлозно-бумажных комбинатов - основных загрязнителей речного бассейна. Совет способствовал совершенствованию очистки вод, снижению водопотребления, внедрению оборотных систем водоснабжения, изъятию из технологического цикла токсичных веществ.
В интересах охраны природы регулирование водных отношений должно учитывать природные особенности режима водных объектов. Например, непропорциональный забор воды из мелководных рек и озер может привести к их обмелению. В свою очередь, в обводненных районах Западной Сибири допустим и экологически безвреден значительно больший забор воды. Однако в среднем, по оценкам специалистов, из реки можно "безвредно" забрать лишь 10 - 15% стока, в противном случае начинается истощение водотока <30>. Иные виды водных объектов также нельзя считать неисчерпаемыми.
--------------------------------
<30> Михеев Н.Н. Вода - не товар // Экология и жизнь. 2005. N 7 (48). С. 22, 23.
Законодатель учитывает единство водных объектов и гидротехнических сооружений, которые образуют вместе водохозяйственную систему. Гидротехническое строительство превратило крупнейшие российские реки к концу XX в. в цепь водохранилищ (бассейн Волги). Однако попытка возвращения российских рек и озер в естественное состояние вряд ли достигнет цели и еще более дестабилизирует и без того шаткую экологическую ситуацию. В результате сложились природно-антропогенные комплексы, в которых водные объекты существуют под неизбежным воздействием гидротехнических сооружений (ГТС). Беда в том, что ГТС неумолимо ветшают, а в сельской местности в результате развала колхозов они остались бесхозными. В связи с этим нередко высказывались мнения, что у водного объекта и ГТС должен быть один крупный хозяйствующий субъект. Поэтому при разработке нового Водного кодекса РФ предлагалось предусмотреть положения, признающие напорные ГТС составной частью водных объектов. Это интересное и практически полезное предложение нашло косвенное отражение в рассматриваемом принципе Кодекса.
Аналогичные подходы имеются и в зарубежном законодательстве. В частности, в Законе "О реках" Японии (в ред. 1997 г.) понятие "река" определяется как общественный водоток с сооружениями по его управлению. К числу последних относятся не только ГТС, но и набережные, земляные пороги шлюзов, противопаводковые насаждения. В этом смысле реки едины с сооружениями, повышающими выгоду от использования речной воды и снижающими ущерб, наносимый водой. Юридически разработано понятие "фундаментальная политика управления рекой" - продуманное управление использованием и охраной общественных водотоков, отраженное в специальных планах развития реки.
В результате рыночных реформ важнейшим условием использования вод (как и многих других природных ресурсов) является взимание платы. Водопользователи обязаны своевременно вносить платежи, связанные с пользованием водными объектами. Платность водопользования закреплена как в Водном, так и в Налоговом кодексе РФ. Согласно первоначальной редакции ВК РФ 1995 г. действовала система неналоговых водных платежей. Но с 1 января 2005 г. согласно главе 25.2 "Водный налог" Налогового кодекса РФ взимается водный налог. Водный налог может иметь большое значение для охраны природы, если будет выполнять ресурсосберегающую функцию.
Помимо водного налога взимается также плата за пользование водными объектами, являющаяся существенным условием договоров водопользования (см. комментарий к ст. 20).
Рассмотрим проблему стимулирования охраны водных объектов, также имеющей свои финансовые аспекты. Как определяет законодатель, плата за водопользование должна обеспечивать выполнение мероприятий по охране вод.
Однако компенсационный характер платежей не является единственным условием стимулирования охраны водных объектов. Путем доктринального толкования данный принцип может быть понят как система налоговых, кредитных и иных льгот, поощряющих водопользователей.
В Водном кодексе РФ 2006 г. закреплено использование водных объектов коренными малочисленными народами Севера, Сибири, Дальнего Востока в рамках их традиционного образа жизни. В этих случаях согласно статье 11 Кодекса не требуется заключение договора водопользования или принятие решения о предоставлении водного объекта в пользование. Тем не менее согласно законодательству о водных биоресурсах общины коренных малочисленных народов все же заключают (хотя и без предварительного конкурса) договоры пользования рыбопромысловыми участками. Это предусмотрено в статье 39 Федерального закона "О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов" 2004 г.
Статья 4. Отношения, регулируемые водным законодательством
Комментарий к статье 4
Отношения, регулируемые водным законодательством, именуются в юридической науке водными правоотношениями. В самом Водном кодексе РФ термин "водные правоотношения" не употребляется, хотя подразумевается. Ведь всякие общественные отношения, подлежащие правовому регулированию, есть правоотношения. Водные правоотношения имеют свои объекты, субъекты и содержание <31>.
--------------------------------
<31> Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия. С. 282, 345, 430.
Объектами рассматриваемых правоотношений являются многочисленные водные объекты во всем свойственном для России многообразии: от пересыхающего противопожарного пруда до обширных морских акваторий. На территорию нашей страны приходится 2,5 млн. рек, 2,7 млн. озер, 2290 водохранилищ объемом свыше 1 млн. куб. м, 30 тыс. малых водохранилищ и прудов. Общая площадь морской акватории, подпадающей под юрисдикцию России, составляет 7 млн. кв. км. В то же время прогнозируемые ресурсы подземных вод достигают 350 куб. км. На водные объекты воздействуют многочисленные гидротехнические сооружения. Большинство из них было построено 30 - 50 лет назад, но есть раритеты еще со времен Петра I и Екатерины II <32>.
--------------------------------
<32> С Водой - на "Вы". Всероссийский конгресс работников водного хозяйства. М.: Информационное издание МПР России, 2003. С. 13, 14. Стенограмма парламентских слушаний Государственной Думы на тему "Восстановление и охрана водных объектов. Актуальные вопросы управления и правового обеспечения" от 21 марта 2002 г. С. 4, 5.
Понятие "водный объект" может рассматриваться в двух смыслах: собственно в природно-географическом и в правовом (как повод возникновения правоотношений).
Любой водный объект понимается в российском законодательстве не просто как скопление воды, но и как своеобразный природный комплекс. Вода входит в естественное соприкосновение с землей или недрами, образуя под землей или на ее поверхности единый природный объект - водный объект. Из Водного кодекса РФ 1995 г. прямо следовало, что в состав поверхностного водного объекта входит земля, сопряженная с водной толщей (дно и берег), а в состав подземного водного объекта - вмещающие воды горные породы. Данная формулировка была содержательной и весьма полной, так как показывала сложную структуру самого водного объекта. Но в ВК РФ 1995 г. не было указано, до каких пределов берег и дно могут считаться составной частью водного объекта.
Вопрос о вхождении берега в состав водного объекта (на примере реки или озера, имеющих свою пойму) не является надуманной абстракцией. Он связан не только с необходимостью разграничить водные объекты и близлежащие земельные участки как предметы собственности и предметы договора, но и с не менее важной задачей: разграничить по объектам обложения земельный и водный налоги. С недавних пор земельный налог не взимается за земли, занятые государственными или муниципальными водными объектами, а водным налогом облагаются лишь определенные виды водопользования. Если берег входит в состав государственного или муниципального водного объекта, за него не требуется платить земельный налог.
Как же решает поставленные вопросы новый Водный кодекс? Согласно статье 5 водный объект состоит из поверхностных вод и покрытых ими земель в пределах береговой линии, определенной законодателем для каждого вида водного объекта. Однако береговую линию установить на практике по отношению ко всем водным объектам довольно трудно. Это объясняется тем, что в 90-е годы XX в. наблюдения за состоянием водных объектов, уровнем вод полноценно не велись. Структурам, осуществляющим гидрологическое наблюдение в настоящее время, придется наверстать упущенное. По нашему мнению, береговая линия для каждого водоема или водотока может устанавливаться в процессе предоставления близлежащих земельных участков в собственность, аренду или на другом титуле. Это необходимо для разграничения предмета права собственности на водный объект (включая дно и берег) и на близлежащий земельный участок, купленный богатым инвестором.
В соответствии с ВК РФ 2006 г. между земельной и водной собственностью возникла своего рода "нейтральная" зона, их разграничивающая. Речь идет о береговой полосе общего пользования, которую согласно статье 27 Земельного кодекса РФ (в ред. Федерального закона от 3 июня 2006 г.) запрещено приватизировать. Думается, что соблюдение этого запрета станет важнейшим направлением деятельности уполномоченных контрольно-надзорных органов всех уровней власти. На страже общедоступности и общенародности береговой полосы должна стоять природоохранная прокуратура.
Допускается также, что объектом водных отношений может быть не весь водный объект целиком, а его часть (отдельные акватории, плесы, заливы). Это не относится к праву собственности (как в публичных, так и частных формах), ибо предметом права собственности является водный объект в целом. Нельзя, например, реку Волга превратить в общую долевую или общую совместную собственность омываемых ею субъектов. Волжский бассейн - это федеральная собственность. Однако на практике в пользование может предоставляться и часть водного объекта. В этих случаях собственник водного объекта - государство может на основе договоров передать отдельные его части разным пользователям.
Участниками водных правоотношений выступают Российская Федерация, субъекты Федерации, муниципальные образования, физические и юридические лица. От имени Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований действуют их органы власти.
Содержание водных правоотношений составляют права, обязанности и ответственность сторон. Они, в частности, выражаются в титулах права собственности и права пользования водными объектами.
В настоящее время водные правоотношения развились достаточно полно, чтобы подразделять их на виды (группы), соответствующие отдельным правовым институтам водного права. При этом классификация водных правоотношений и, следовательно, деление водного права на институты должны быть во многом связаны с титулами пользования водными объектами, с договорными и разрешительными механизмами в области водопользования, с платностью водопользования. Впрочем, такое же деление можно наблюдать в земельных и лесных правоотношениях, а значит, и в земельном и лесном праве.
Можно подразделять водные правоотношения и по другому признаку: цель и характер хозяйственного использования водного объекта. Водный кодекс РФ (прежде всего гл. 5) предусматривает специальные требования к использованию водных объектов для питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения, сброса сточных и дренажных вод, для нужд транспорта, для лесосплава, для целей рекреации, обеспечения противопожарной безопасности. Отдельным блоком норм даны требования по использованию водохранилищ.
Тесно связаны водные правоотношения с правоотношениями по использованию и охране земель, лесов, животного мира, водных биоресурсов, недр. В свою очередь, при регулировании тех или иных видов правоотношений сказывается тесная связь водного законодательства, с одной стороны, и земельного, лесного, фаунистического, горного законодательства, законодательства о водных биоресурсах - с другой. Между этими отраслями законодательства нет непреодолимой стены, мешающей им развиваться и взаимно обогащаться. В результате некоторые ученые еще в советское время применяли такие выражения, как "земельно-водные правоотношения", подчеркивая этим глубокое взаимное проникновение этих двух отраслей законодательства при регулировании вопросов орошения и мелиорации земель <33>. В настоящее время этот спорный термин употребляется довольно редко, иногда его применяют по отношению к благоустройству территории в крупных городах, когда речь идет о водоемах рекреационного назначения, и т.д. <34>.