ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1264
Скачиваний: 5
О. В. Гаман-Голутвина
доктор политических наук, профессор МГИМО (У) МИД РФ, вице-президент Российской ас-
социации
политической науки, председатель Научного совета РАПН
Л. В. Сморгунов
доктор философских наук, профессор, заведующий кафедрой политического управления
Санкт-Петербургского госуниверситета
А. И. Соловьев
доктор политических наук, профессор, заведующий кафедрой политического анализа
Московского госуниверситета им. М. В. Ломоносова
Р. Ф. Туровский
доктор политических наук, профессор Государственного университета — Высшей школы
экономики,
вице-президент Российской ассоциации политической науки
Эффективность государственного управления
в Российской Федерации в 2008 году
1
1. Методологические аспекты оценки эффективности государственного
управления
Обращаясь к методологическому аспекту исследуемой проблемы, следует отметить, что
оценка эффективности системы государственного* управления представляет собой само-
стоятельную и сложную проблему теории административно-политического управления.
Как отмечают авторы коллективного труда «Государственная политика и управление»,
сложность этой проблемы предопределена отсутствием в государственном секторе единст-
венного показателя результатов, каким в коммерческом секторе является прибыль, а
также тем, что «продукция организаций государственного сектора, как правило, трудно
поддается измерению и не предназначена для конкуренции»**. В рамках подходов Миро-
вого банка, осуществляющего на протяжении многих лет изучение эффективности,
используется понятие потенциала государства, определяющего способность государства
производить и пропагандировать коллективные действия; понятие «эффективность» хара-
ктеризует использование потенциала для удовлетворения потребности общества в
соответствующих благах***.
3
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* В данном контексте понятие государства определяет независимую централизованную социально-политиче-
скую организацию, призванную осуществлять регулирование социальных отношений, существующую в
сложном, стратифицированном обществе, расположенном на определенной территории и состоящем из двух
основных страт — управляющих и управляемых. Отношения между этими слоями характеризуются полити-
ческим господством первых и налоговыми обязательствами вторых. Эти отношения узаконены разделяемой
по крайней мере частью общества идеологией, в основе которой лежит «принцип реципрокности» (Claessen H.
J. M. 1996. State // Encyclopedia of Cultural Anthropology. Vol. IV. New York. P.1255). Государство — публичная и ле-
гитимная (нормативно выраженная) сила общества (Энциклопедия государственного управления в России: В 2
тт. Под общ. ред. В. К. Егорова, отв. ред. И. Н. Барциц. — М.: Изд-во РАГС, 2008), основной институт поли-
тической системы, форма организации публичной политической власти (Социологическая энциклопедия в 2
тт. / Национальный общественно-научный фонд. — М.: Мысль, 2003), представляет собой политическую це-
лостность, созданную национальной или многонациональной общностью на определенной территории,
располагающую легитимным правом на применение насилия (Философия. Энциклопедический словарь. — М.:
Гардарики, 2006).
Управление — функция организованных систем различной природы. Наиболее общими функциями управления счи-
таются поддержание и оптимизация системных характеристик, социальное воздействие на внутренние и внешние
(по отношению к системе) процессы, создание разнообразия, целеполагание, регулирование, контроль (Философия.
Энциклопедический словарь. — М.: Гардарики, 2006).
Государственное управление — разновидность социального управления, природа и специфика которого определяют-
ся присущими только данному виду управления свойствами. В широком смысле понятие «государственное
управление» (ГУ) характеризует деятельность органов государственной власти и местного самоуправления, обще-
ственных, иных государственных и негосударственных организаций, уполномоченных на осуществление
государственно-властных функций. В узком смысле ГУ — это исполнительно-распорядительная деятельность, име-
ющая функциональную и компетенционную специфику, отличающую ее от иных видов (форм) реализации
государственной власти. ГУ — прерогатива социальных субъектов, обобщенно обозначаемых как законодательные
и исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления.
Основным направлением ГУ является разработка и исполнение, т. е. проведение в жизнь законов и подзаконных нор-
мативных актов (Государственная служба. Энциклопедический словарь. Под общ. ред. В. Н. Егорова, И. Н. Барцица.
— М.: Изд-во РАГС, 2008).
** Государственная политика и управление. Под ред. Л. В. Сморгунова. Ч.1. М.: Росспэн. 2006. С.221.
*** Отчет о мировом развитии - 1997. - М.: Прайм-ТАСС, 1997. С.4.
Кроме того, сложность оценки эффективности госуправления определена также
тем, что она предполагает как непосредственные, так и опосредованные результаты и
включает значительное число измерений (экономическое, политическое, непосредст-
венно управленческое, этическое, психологическое и др.). Вследствие этого, а также в
силу многофакторности процесса социального управления, предполагающего взаимо-
действие сил различной природы (социальных и природных, объективных и
субъективных, индивидуальных и коллективных и пр.), адекватная оценка эффектив-
ности предполагает рассмотрение системы взаимодействий «субъект управления —
взаимодействия — управляемые объекты» и включает такие критерии, как состояние и
производительность, результат и качество функционирования, структура, объем и акту-
альность производимых продуктов*. В наиболее общем плане понятие эффективности
в данном контексте понимается как отношение чисто положительных результатов (пре-
вышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат, как
увеличение отдачи на единицу ресурса в единицу времени. Решение можно назвать эф-
фективным, если наилучший результат достигнут при минимальных издержках или
если заданный результат получен при самых низких издержках выбора**.
Многообразие измерений управленческой эффективности определяет ее внутрен-
нюю дифференциацию (организационная, экономическая, политическая и др.);
востребованность того или иного измерения и критерии оценки различных видов эф-
фективности определяются сферой потенциального применения понятия
«эффективность». В особенности это справедливо применительно к сфере государст-
венного управления, целью которого является достижение трудно артикулируемого
понятия общего блага — понятие, в содержании которого существенен удельный вес
социальной составляющей, включающей, в свою очередь, значительное число измере-
ний. Трудно не согласиться с суждением известного экономиста Дж. Стиглица о том,
что государственное управление является одним из наиболее важных общественных
товаров***.
Исторически доминировавшим в оценке эффективности государственного управ-
ления выступал критерий экономической эффективности; современные подходы
строятся на более широком — социальном — подходе, не только апеллирующем к
обобщающему взгляду на структуру общественных отношений, но увязывающем ста-
дии производства и потребления общественного продукта. Не случайно в
исследовательской литературе последних десятилетий получило разработку понятие
социальной эффективности в качестве альтернативы экономической (или механиче-
ской) эффективности.
Понятие социальной эффективности в данном контексте определяет функцию ми-
нимизации трансакционных издержек и непосредственно связано с эффективностью
функционирования механизма координации социальных взаимодействий. Концептуа-
лизация понятия «социальная эффективность» в современной литературе строится на
следующих предпосылках:
1 Социальная эффективность администрации заключается в уменьшении на макро-
уровне политической неопределенности, формулировке четких правил игры и
контроле за их исполнением.
4
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Атаманчук Г. В. Управление: сущность, ценность, эффективность. - М.: Академический проект, 2006. С.394-395.
** Государственная политика и управление Ч.1. 2006: 221.
*** Стиглиц Дж. Экономика государственного сектора. - М.: МГУ-Инфра-М., 1997. С.141.
2 Социальная эффективность тем выше, чем больше вложения общества в повышение спо-
собности государства «эффективно проводить и пропагандировать коллективные
мероприятия»*.
3 Ключевым способом повышения потенциала государства и, соответственно, социальной
эффективности как результата использования этого потенциала является создание эффек-
тивной системы норм и правил, проясняющих социальные взаимодействия и
ограничивающих риски разного рода**.
Сложившиеся в современной исследовательской литературе подходы к оценке социаль-
ной эффективности обоснованно строятся на разведении категорий общей, специальной и
конкретной социальной эффективности:
1 Общая социальная эффективность управления характеризует результаты и последствия
функционирования управленческой системы. Применительно к системе государственного
управления этот конструкт характеризует вклад системы государственного управления в
качественное развитие общества как объекта управления.
2 Специальная социальная эффективность является инструментом оценки качества органи-
зации субъекта управления с точки зрения его содержательных и
структурно-функциональных характеристик (содержание и смысл деятельности; структу-
ра, функции, технологии функционирования и т. п.); применительно к системе
государственного управления этот показатель призван характеризовать качество функци-
онирования аппарата государственного управления.
3 Конкретная социальная эффективность соотносится с детальными особенностями орга-
низации процесса управления (в случае государственного управления — с конкретными
элементами и особенностями функционирования системы государственной машины)***.
Существенной сложностью оценки выступает конвенциональный характер критериев
оценки эффективности — отсутствие общепринятых и однозначных оснований оценки.
Обращаясь к разработкам методик оценки эффективности государственного управ-
ления применительно к органам управления национального уровня, следует отметить их
определенное практическое значение. В ряде стран эти оценки встроены в систему испол-
нительной власти и являются элементами мониторинга и контроля функционирования
ее органов. В США оценки качества государственного управления организованы как
некоммерческий проект (GPP — government performance project), финансируемый до-
норскими организациями. Оценке подлежат система управления по результатам, уровень
финансового менеджмента, управление персоналом, информационными технологиями,
капитальными расходами****. По этим разделам сравниваются администрации штатов и
графств.
По мнению экспертов, позитивным качеством данного проекта является разработ-
ка критериев лучшей практики и условий обеспечения качества исполнительной власти,
но не ее конечной эффективности. Условиями достижения высокой эффективности, по
мнению разработчиков, являются: финансовый менеджмент; управление персоналом;
эффективное управление информационными технологиями; эффективное управление
капитальными расходами (долгосрочный формат использования капитальных расходов;
постоянный мониторинг и контроль эффективности капитальных вложений); управле-
5
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Государство в меняющемся мире. Отчет Всемирного банка, 1997.
** Государственная политика и управление. Ч.1. 2006: 301.
*** Атаманчук Г. В. Указ. соч. С.411-412.
**** http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/goals.asp