ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1266
Скачиваний: 5
субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, на мотивациях госу-
дарственных и муниципальных служащих в достижении поставленных целей.
Одновременно на всех уровнях власти будет развернута борьба с коррупцией и бюрократиз-
мом». В разделе «Эффективное государство» выделены пять основных задач для достижения
соответствующих целей управления: (1) создание системы стратегического управления; (2)
повышение ориентированности деятельности федеральных органов исполнительной власти
и государственных служащих на результат; (3) оптимизация функций органов исполнитель-
ной власти и повышение качества государственных услуг; (4) повышение эффективности
государственного сектора экономики; (5) открытость государственного управления, взаи-
модействие государства с бизнесом и гражданским обществом.
Экспертная оценка* реализации указанных задач в 2008 году показывает несистем-
ность и неравномерность их осуществления в целом и по отдельным органам
исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях. Имеются методические и
методологические недоработки и просчеты. Отсутствует увязка механизмов внедрения но-
вых подходов к планированию, оценке и стимулированию. 43% субъектов РФ использовали
подготовку докладов о результатах и основных направлениях деятельности ОИВ для всех го-
сударственных распорядителей бюджетных средств за 2007 год; в 33% таких докладов не
делалось вообще.
К существенным недостаткам и узким местам формирующейся системы оценки эффек-
тивности деятельности исполнительных органов государственной и муниципальной власти
следует отнести ряд моментов.
Во-первых, хотя ряд критериев оценки эффективности исполнительных органов госу-
дарственной власти имеют отношение к структурным и деятельностным характеристикам,
однако вся система слабо работает на оценку доли деятельности органов власти в социаль-
но-экономической эффективности соответствующей сферы активности. Как, например,
отмечает Министерство промышленности и торговли в «Итоговом докладе», «по таким на-
правлениям, как нормативно-правое регулирование, организационно-техническая,
дипломатическая и информационная деятельность, влияние соответствующих действий на
целевые показатели (например, индекс промышленного производства и т. д.) или экономи-
ческий эффект подсчитать либо практически невозможно, либо он оказывается
несопоставим с бюджетными расходами. Так, например, изменение расходов на содержание
центрального аппарата Министерства невозможно связать с количеством и эффективно-
стью разработанных и принятых ключевых нормативно-правовых актов, хотя
соответствующая работа производится непосредственно сотрудниками, финансируемыми
из фонда заработной платы. Даже в тех случаях, когда дело касается прямого бюджетного
финансирования той или иной хозяйственно-экономической деятельности — в рамках ФЦП,
мер по поддержке экспорта и т. п., — оценить экономический эффект и степень влияния на
целевые индикаторы в настоящее время не удается с необходимой степенью научной обос-
нованности и экономической строгости.
Поэтому представляется целесообразным проводить анализ достижения стратегиче-
ских целей и решения тактических задач, описывая все основные факторы, влияющие на эти
процессы, с выделением главных событий, решений и действий ключевых участников про-
мышленной политики. Определение роли Минпромторга России в каждом отдельном случае
может рассматриваться в качестве характеристики результативности бюджетных расходов».
Оценка эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ по кри-
11
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* В рамках подготовки данного текста было проведено эмпирическое исследование в формате экспертного опроса.
териям достигнутого уровня социально-экономического развития является косвенной и не
свидетельствует в целом о роли управленческой деятельности в этом процессе. В системе
критериев слабо просматривается дифференциация оценок структур, осуществляющих раз-
работку общей политики и управления, и структур, осуществляющих государственные
услуги. Как результат, сложившаяся система оценок эффективности деятельности исполни-
тельных органов власти не имеет стимулирующего воздействия на деятельность
государственных служащих.
Во-вторых, ДРОНДы и в целом система оценки эффективности имеют внутренний хара-
ктер. В данной системе отсутствует «внешняя инстанция оценивания», в качестве которой
могли бы выступить финансовые органы государства (Центробанк, например), независимые
оценочные агентства, экспертные центры и группы, научно-исследовательские структуры.
Фактически не задействован в этом процессе потенциал формирующегося гражданского об-
щества. В этой связи можно отметить, что результат оценивания будет неизбежно страдать от
стремления представить дело лучше, чем это действительно имеет место. Привлечение спе-
циалистов для выполнения соответствующей работы оценивания за счет бюджетов по НИР
соответствующих ведомств не решает проблему объективности и полноты картины, особен-
но что касается непосредственно оценок деятельности органов управления, а не общей
социально-экономической ситуации или общих параметров деятельности.
В-третьих, хотя поставлена задача увязать систему оценивания эффективности деятель-
ности органов исполнительной власти с созданием системы планирования и проектного
управления по целям и результатам деятельности, однако эта задача не может быть успешно
решена без создания системы и механизмов оценивания самих планов и целевых программ
различного уровня и направления. Отсутствие системы оценивания планов и программ
(система оценки политики) является показателем несистемного подхода к построению про-
цесса оценок эффективности деятельности исполнительных органов власти.
Предполагается, что оценка эффективности реализации соответствующих государственных
программ в случае низких показателей может сопровождаться прекращением действия та-
ких программ. Эта мера все же не будет способствовать повышению эффективности, т. к.
невозможно будет возвратить уже затраченные ресурсы. Создание же системы оценки поли-
тики позволит избежать неэффективных программных трат.
В-четвертых, в сложившейся системе оценивания эффективности деятельности испол-
нительных органов власти преобладает узко экономический подход, часто сводимый к
оценке эффективности расходования бюджетных денег. Социологические методы (оценка
общественного мнения о деятельности ИОВ) являются вторичными и не определяющими.
Но даже не в этом дело. Система критериев оценки эффективности и соответствующие фор-
мы и механизмы оценочной деятельности не систематизированы по основаниям, связанным
с особенностями собственно управленческой деятельности государства, ее чувствительно-
сти к общественным интересам и новым формам политико-административной активности.
Доминирующий оценочный акцент на нормативной определенности и исполнительности
(который отмечается самими госслужащими в качестве определяющего) не является ни сти-
мулирующим, ни определяющим современную и, главное, необходимую характеристику
(характеристики) государственного управления. В этих условиях органы исполнительной
власти и государственные служащие оказываются сориентированы системой оценок эффек-
тивности на усиление бюрократической составляющей деятельности и безответственность.
В-пятых, система оценки деятельности органов исполнительной власти не ориентиро-
вана на стимулирование использования ими своих конкурентных преимуществ для
повышения эффективности, с одной стороны, расходования средств, а с другой — их «зараба-
12
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
тывания». То есть она не рассчитана на оценку такой ресурсной составляющей деятельности
государственных органов, как их способности (эффективное использование имеющегося по-
тенциала для роста). Между целями стратегического планирования и эффективным
использованием ресурсов для их достижения лежит фактор способностей государства, его ор-
ганов власти, государственных служащих, обеспечивающих эффективную реализацию целей.
Это — решающее условие эффективного государственного управления. Без него не стимули-
руется использование наиболее эффективного опыта и повышение потенциала. Отсюда
пассивное и безынициативное реагирование на полученный результат со стороны государст-
венных служащих и органов государственной власти. В систему задач создания эффективного
государства должна быть поставлена задача «формирования способностей государства», тем
более что стратегическое управление — это не только постановка целей, но и использование
«способностей» в качестве ресурса конкурентности.
Уровень и качество управленческих процедур. В 2008 году проводилась интенсивная
деятельность по разработке административных регламентов исполнения различных функ-
ций и оказания услуг населению как федеральными, так и региональными
исполнительными органами государственной власти. Административных регламентов, раз-
работанных, утвержденных и зарегистрированных в Минюсте федеральными органами
исполнительной власти, насчитывался 241 регламент. Административные регламенты поз-
волили решить задачи упорядочения деятельности по управлению и оказанию услуг
населению, повышению контроля над соответствующей деятельностью, сокращению издер-
жек и повышению уровня качества административной деятельности и оказываемых
государственных услуг. По результатам мониторинга административных регламентов, про-
веденного специалистами ГУ-ВШЭ в 2008 году, оценки госслужащих сводились к
следующему:
1 «Внедрение административных регламентов упорядочило деятельность, работу террито-
риальных органов, а также процесс взаимодействия центрального аппарата и
территориальных органов.
2 Огромную помощь административные регламенты оказали государственным служащим в
тех случаях, когда внедрение регламентов совпало с началом исполнения новых функций
или с формированием новых органов исполнительной власти.
3 Необходимость разработки типовых административных регламентов, в частности по ли-
цензированию, по контрольно-надзорным функциям, по работе с обращениями граждан.
4 Значительное большинство государственных служащих (76%) считают, что внедрение ад-
министративных регламентов повлекло за собой ужесточение контроля за исполнением
государственных функций».
Опыт использования административных регламентов в 2008 году и в предыдущие годы
все же не является достаточным для системной оценки их эффективности. При определен-
ном положительном эффекте наблюдается и ряд новых проблем и ограничений в
административной деятельности и в оказании услуг населению исполнительными органами
государственной власти. Остается проблемой избыточность административных процедур.
Кроме того, хотя административные регламенты в целом делают систему управления и ока-
зания услуг более упорядоченной и определенной, но в то же самое время усиливают ее
жесткость и неповоротливость. Регламенты нацелены на увеличение степени предсказуемо-
сти в деятельности государственных служащих и исполнительных органов власти, однако не
учитывают зачастую возможность форс-мажорных обстоятельств, возникающих в сфере ад-
министративной деятельности и оказания услуг конкретным пользователям. Степень
оптимизации исполнения государственных функций и предоставления государственных ус-
13
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
луг нуждается в корректировке по результатам анализа эффективности применения адми-
нистративных регламентов. Действительно, внедрение административных регламентов
повышает возможность контроля над административной деятельностью и предоставлением
услуг, однако, во-первых, зачастую неясно, кто ответственен за исполнение конкретных
действий, во-вторых, как часто отмечают сами государственные служащие, множество де-
тальных предписаний и норм, содержащихся в регламентах, затрудняют внешний контроль
над соответствующими действиями. Новые проблемы возникают в вопросах интеграции
действий различных ведомств и должностных лиц тогда, когда функция или услуга является
межведомственной или требуется решение вопроса в случае возникающих разногласий.
Разработка и принятие административных регламентов зачастую осуществляется без
общественных слушаний или общественной экспертизы. Следовательно, многие вопросы
оптимизации деятельности, критериев эффективности оказания услуг и легитимации адми-
нистративных регламентов остаются нерешенными. Государство регламентирует свою
собственную деятельность, ориентируясь на собственное понимание стандартов и качества.
Исполнимость решений органов государственной власти. Исполнимость решений
относится к важнейшим характеристикам качества политико-административных решений
наряду с обоснованностью и своевременностью. Исполнимость решений связана с исполни-
тельской дисциплиной, но не только. В этом отношении оценка исполнимости решений
органов государственной власти, конечно, связана с относительно высокой установкой го-
сударственных служащих на исполнение, но может иметь и низкий уровень, определяемый
другими обстоятельствами.
Если говорить об исполнительской дисциплине госслужащих в России в 2008 году, то
она является относительно высокой. Иерархическая система ответственности, на которой
делают акцент государственные служащие в ходе проведенного в рамках данного проекта
интервьюирования, эффективно решает данную задачу исполнительности поведения.
ДРОНДы в целом демонстрируют стремление исполнительных органов государственной
власти соблюсти бюджетную дисциплину. В 2008 году предпринимались шаги по повыше-
нию степени контроля над исполнимостью решений, формировалась или усиливалась роль
контрольных управлений и других соответствующих структур.
Вместе с тем в системе государственного управления РФ задача повышения уровня ис-
полнимости решений остается актуальной. Эффективному решению данной задачи
препятствует ряд условий. Во-первых, система перевода политических установок и требова-
ний в конкретные политико-управленческие и административные решения остается
рыхлой и непроработанной. Стратегические задачи, концептуально оформленные в полити-
ческих и политико-управленческих документах, не всегда доводятся до четко
проработанных программ и планов производства соответствующих решений. В 2008 году
правительство предприняло ряд шагов для усиления данной деятельности путем активиза-
ции программно-целевого подхода в управлении и создания системы стратегического
планирования. Однако достижение стратегических задач и целей различного уровня про-
грамм слабо прорабатывается в отношении конкретного набора необходимых
управленческих решений. ДРОНДы на уровне отдельных органов исполнительной власти
все еще остаются технологически слабо переводимыми в систему управленческих решений.
Во-вторых, в системе управления отсутствует установка на деятельность на основе принци-
па непосредственного управленческого исполнения политико-стратегических задач.
Система государственного управления слабо реагирует на политические импульсы, идущие
от центров принятия политических решений. Отсюда — система запаздывает в принятии
необходимых решений, а следовательно, и с их исполнением. В-третьих, у системы государ-
14
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
ственного управления в целом и у государственных служащих в особенности, как правило,
нет инициативного поведения, направленного на исполнение управленческих решений.
Комплекс показателей эффективности деятельности исполнительных органов государствен-
ной власти не проработан в отношении критерия исполнимости управленческих решений.
Стимулирование деятельности государственных служащих и органов государственной вла-
сти на основе принципа результативности и качества работы не учитывает элемент
инициативности в исполнении решений.
3. Особенности и проблемы государственного управления в Российской
Федерации в 2008 году. Недостаток способностей государства в услови-
ях экономического кризиса
На наш взгляд, сложившаяся к началу 2008 года система управления весьма успешно функ-
ционировала как инструмент воспроизводства базовых социально-экономических
параметров. Позитивные характеристики функционирования системы управления в 2008
году определены прежде всего тем, что этот инструмент обеспечил социальную стабиль-
ность и относительно высокий в целом уровень доверия граждан к политической системе. О
высоком уровне доверия свидетельствуют, в частности, результаты единого дня голосования
1 марта 2009 года, когда выборы различного уровня прошли в 77 субъектах Российской Фе-
дерации. Полученный партией «Единая Россия» (которая в значительной степени
ассоциируется с действующей властью) результат — 66% поддержки (что символично близ-
ко масштабу конституционного большинства в Государственной думе РФ) — определенно
свидетельствует о доверии значительной части общества действующей власти. Значимость
данной характеристики для системы управления определена тем, что доверие является не
только общесоциологической, но также экономической категорией.
Следует отметить, что система управления продемонстрировала значительную устой-
чивость в условиях трех серьезнейших вызовов: передачи власти в начале 2008 года,
военного конфликта августа 2008 года и экономического кризиса второй половины 2008 го-
да. На наш взгляд, это свидетельствует не только об устойчивости политической системы,
обусловленной персонализацией власти (доверием населения лично Владимиру Путину,
лично Дмитрию Медведеву), но также об институциональной устойчивости, что, несомнен-
но, является результатом целенаправленно проводимой политики обеспечения социальной
стабильности. В свою очередь, существенный потенциал доверия к власти выступает благо-
приятным фактором функционирования системы государственного управления. В условиях
кризиса доверие — дороже денег.
Однако высокий уровень доверия населения не следует переоценивать; анализ полити-
ческих процессов в современных обществах показывает, что массовые настроения весьма
пластичны и подвержены быстрым изменениям. Политическая стабильность на данном эта-
пе развития экономического кризиса может быть связана не в последнюю очередь с тем, что
результаты кризиса пока не стали «данными в ощущениях» критической массе населения.
Косвенно об этом свидетельствуют и социологические данные. В частности, результаты про-
веденных группой «Циркон» исследований показывают, что на фоне общей стабильности
существуют зоны напряжения.
Базовой технологией обеспечения функционирования системы госуправления в режи-
ме воспроизводства стала пролонгация в 2008 году сложившейся в предшествовавший
период общей стратегии на централизацию системы власти и управления, усиление адми-
нистративных составляющих в системе методов управления. В то же время следует
констатировать незавершенность предпринятой стратегии. Несмотря на усилия по центра-
15
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году