Файл: Gaman-Golutvina_O_V_Smorgunov_L_V_i_dr_Effek.pdf

ВУЗ: Не указан

Категория: Не указан

Дисциплина: Не указана

Добавлен: 12.11.2020

Просмотров: 1292

Скачиваний: 5

ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
background image

ние, ориентированное на результат (использование технологий бюджетирования по ре-
зультатам; применение и совершенствование индикаторов результативности
деятельности; корректная организация тендеров и аукционов; вовлечение граждан в уп-
равление).

Проект GPP не носит прикладного характера и нацелен на привлечение внимания к

проблеме повышения качества исполнительной власти и выработки критериев лучшей пра-
ктики, создание банка данных для обмена информацией об организационных инновациях.

Комплексная методика оценки эффективности системы государственного управления и

качества государственных услуг разработана сотрудниками другого американского учреж-
дения — Института государственного управления Кэмпбел (США)*. Начиная с 1996 года
данная методика была использована для оценки эффективности управления всех штатов, не-
скольких десятков крупных городов и округов США. Данная методика предполагает оценку
эффективности государственной администрации по следующим сферам деятельности: упра-
вление капиталом; управление человеческими ресурсами; менеджмент по результатам;
управление информационными технологиями**.

Позитивную в целом оценку получили разработанные правительствами штата Вирджи-

ния и провинции Альберта (Канада) методики. В странах Западной и Центральной Европы
применяется методика измерения качества CAF — Common Assessment Framework, разрабо-
танная специалистами государств — членов ЕС в конце 1990-х годов. Основными
принципами данной методики являются совместимость с различными организационными
моделями государственных администраций и применимость для оценки специфики качест-
ва работы организаций государственного сектора***.

В Швеции для сравнительной оценки качества финансового менеджмента и админист-

ративных процессов используется рейтинг качества финансового управления органов
исполнительной власти 
посредством рейтинга Национального финансового управления.
Данный инструмент нацелен на мониторинг финансовых процедур и их соответствия уста-
новленным нормам, а также на процесс администрирования со стороны органов
исполнительной власти. Результаты рейтингования учитываются при обсуждении заявок ве-
домств на очередной бюджетный период, при определении задач в области улучшения
системы управления и при решении кадровых вопросов.

В Бельгии оценкой качества бюрократии занимается государственный секретариат по

административному управлению, осуществляющий анализ законодательных актов и
административных процедур на предмет наличия в них избыточной административной на-
грузки на граждан и бизнес, а также мониторинг ведомственных административных
процедур и законопроектов. В качестве агрегированной характеристики состояния админи-
стративной системы рассчитывается «индекс Кафки», отражающий уровень
неэффективности государственной бюрократии. Высокое значение индекса является осно-
ванием для пересмотра существующих административных процедур и соответствующего
изменения законодательства****.

В рамках российских практик используются оценки качества институтов исполни-

тельной власти на основе как конечных, так и непосредственных результатов. В частности,

6

Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году

** http://www.maxwell.syr.edu/gpp/about/index.asр

** Государственная политика и управление Ч.1. 2006: 302.

**** Государственная политика и управление Ч.1. 2006: 302.

**** Подробнее см.: Клименко А. В. Исполнительная власть как объект мониторинга и оценки. Материалы научно-

го семинара. - М.: Научный эксперт, 2007.


background image

для оценок хода административной реформы экспертами Высшей школы экономики была
предложена методика оценок хода административной реформы, ориентированная на ана-
лиз институтов исполнительной власти с точки зрения эффективности их организации,
результативности администрирования, рациональности применяемых механизмов*. Та-
кой подход в целом отвечает потребностям административной реформы и может дать
информацию для выработки упреждающих управленческих решений, для создания крите-
риев оценки проектов и распределения средств на их реализацию. Однако данная система
оценки ориентирована на решение локальных задач оценки состояния государственного
управления с точки зрения основных направлений административной реформы, зафикси-
рованных в ее концепции, что оставляет за рамками исследовательского внимания
процессы реформирования системы государственной службы, управления бюджетом и
другие важные направления.

Помимо национальных методик оценки, применимых и для международных сравне-

ний, существуют индикаторы, нацеленные на сопоставление межстранового опыта
государственного управления. Индикаторы, отражающие качество государственного управ-
ления, разрабатывают многие международные правительственные и неправительственные
организации.

Наиболее известным из международных индексов является так называемый GRICS

(Governance Research Indicator Country Snapshot), который с 1996 года каждые два года рас-
считывается почти по 200 странам. Этот индекс оценивает качество государства в шести
измерениях: право голоса и подотчетность, политическая стабильность и отсутствие наси-
лия, качество нормативного регулирования экономики, соблюдение принципа
верховенства закона, восприятие коррупции в обществе и собственно эффективность упра-
вления (качество государственных услуг и бюрократии, компетенцию госслужащих,
уровень независимости государственной службы от политического давления и доверия об-
щества к институтам исполнительной власти).

В течение последних лет в качестве эффективного индикатора выступает индекс конку-

рентоспособности роста, измеряемый Всемирным экономическим форумом с 2002 года и
включающий оценку качества общественных институтов**.

Перечисленные и иные подобные индексы базируются на экспертных оценках и дают

сравнительную характеристику различных сторон функционирования государственных си-
стем. Они не предназначены для принятия управленческих решений, но сигнализируют о
наличии проблем в той или иной области.

Как отмечалось выше, оценка эффективности государственного управления пред-

ставляет собой многогранный и многоуровневый процесс, предполагающий
использование всеобщих, отраслевых и иных, более частных, дополнительных критери-
ев. В том числе и тех, которые отражают отложенные эффекты, способные проявиться в
краткосрочной или среднесрочной перспективе деятельности госаппарата. Наряду с
подходами, отражающими стоимостные или организационные показатели работы гос-
аппарата, его институциональные и количественно описываемые параметры, оценка
профессиональной деятельности госаппарата по осуществлению полномочий государ-
ственной власти предполагает и применение качественных критериев, позволяющих
понять и объяснить различные процессы и механизмы системы государственного упра-
вления.

7

Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году

* Клименко А. В. Указ. соч.

** http://www.weforum.org/en/initiatives/gcp/index.htm


background image

Применение такого разнородного комплекса критериев и подходов прежде всего отра-

жает дифференцированный характер государственной деятельности. В конечном счете это
дает понимание того, что успехи на одних направлениях управленческой активности госап-
парата могут совмещаться с совсем не удовлетворительной работой на других. Одним
словом, на разных социальных площадках или применительно к различным социально-эко-
номическим проектам государственное управление может демонстрировать различную
степень своей результативности и эффективности.

Следует видеть и то, что характер деятельности госаппарата в известной степени носит

инструментальный, а следовательно, и нейтральный по отношению к целям государствен-
ной политики характер. Другими словами, эффективно работающий госаппарат может как
успешно осуществлять непродуктивную по отношению к обществу политику, так и, напро-
тив, неэффективно достигать перспективные для общества цели.

На наш взгляд, применительно к данному проекту потребность в оценке отечественной

системы государственного управления предполагает различение трех наиболее принципи-
альных шкал ее функционирования. Эти шкалы отражают:

— режим повседневного воспроизводства* государственного управления,
— формат антикризисной** деятельности госаппарата,
— формат развития**государственного управления в соответствии с целями разви-

тия общества (раскрывающий соответствие деятельности государственного аппарата
вызовам современной эпохи).

Выделение таких форматов особенно важно иметь в виду, поскольку 2008 год вместил в се-

бя не только предкризисный, относительно стабильный период развития общества и государства,
но и начальную стадию развертывания мирового финансово-экономического кризиса, высветив

8

Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году

* Понятие воспроизводства в экономической теории определяет возобновление социально-экономических процессов,

в частности производства материальных благ и услуг. Различают простое и расширенное воспроизводство. Про-

стое воспроизводство означает, что объемы используемых факторов производства, в т. ч. капитала и труда, в

данном периоде остаются неизменными. При прежней производительности этих факторов размеры производства

и величина произведенной продукции также не меняются. Расширенное воспроизводство предполагает прирост од-

ного или нескольких факторов производства, осуществляемый, как правило, за счет новых капитальных вложений,

что при прочих равных условиях ведет к росту масштабов и эффективности производства (см.: http://abc.inform-

bureau.com/html/ainidiecaianoai.html). В социально-политической сфере понятие воспроизводства определяет

возобновление социально-политических благ. При простом воспроизводстве как конечный результат, так и исход-

ные ресурсы (административные и др.) остаются на неизменном уровне. При расширенном эффективность

процесса возрастает за счет усиления качественных либо количественных характеристик (например, улучшение

эффективности госуправления и увеличения количества действий, направленных на прирост благ, соответствен-

но). См.: http://abc.informbureau.com/html/ainidiecaianoai.html.

** Кризис (греч. krisis — решение, поворотный пункт) — упадок; переходное состояние; перелом, при котором неаде-

кватность средств достижения целей рождает непредсказуемые новые состояния

(http://slovari.yandex.ru/dict/psychlex6/article/PS6/ps6-0161.htm; http://slovari.yandex.ru/dict/gl_social/arti-

cle/14012/1401_2054.htm; http://slovari.yandex.ru/dict/ushakov/article/ushakov/11-1/us1151514.htm)

*** Понятие развития отражает высший тип движения, универсальное свойство материи и сознания, характери-

зующийся переходами от одного качественного состояния к другому; увеличением сложности системы;

возрастанием степени адаптивности к внешним условиям; необратимостью, направленностью, неравномерно-

стью, гетерохронностью, неустойчивостью, кумулятивностью, разнообразными вариантами сочетания

дивергентности и конвергентности (см.: Коротаев А. В., Малков А. С., Халтурина Д. А. Законы истории. Матема-

тическое моделирование развития Мир-Системы. Демография, экономика, культура. 2-е изд. - М.: УРСС, 2007).


background image

тем самым проблему способности госаппарата к действию в двух довольно различных социально-
политических контекстах, в свою очередь, предъявивших далеко не идентичные требования к его
деятельности. Одновременно за истекший период российский госаппарат продемонстрировал и
свои возможности в части соответствия различным трансграничным вызовам и угрозам.

Помимо внутренних — организационных, кадровых — факторов, повлиявших на дея-

тельность аппарата госуправления, следует видеть и те внешние условия и обстоятельства,
которые предопределили наиболее общие возможности и пределы его деятельности по целе-
направленному регулированию и конструированию общественных институтов и отношений,
установили границы его функционирования и развития. К таким факторам следует отнести:

— состояние отечественной государственности, характер развития государства как об-

щесоциального института;

— сформировавшийся тип политико-административных отношений, отражающий

стиль взаимосвязей политического руководства и государственной бюрократии;

— качество государственной политики, особенности взаимоотношений правящего ре-

жима с обществом;

— сложившийся характер центр-периферийных отношений;
— влияние базовых укладов хозяйствования, типа экономического развития страны на

систему государственного управления;

— социокультурный стиль профессиональной деятельности чиновников (отражающий

мотивационные особенности чиновничества, традиции правления, стереотипы взаимоотно-
шений госаппарата и населения, а также иные аналогичные параметры служебной
активности бюрократии).

Формирование структур национального государства наследует результаты и принципы

ранее сформулированной государственной политики, создавая общий абрис функциониро-
вания госаппарата и предопределяя критерии оценки его эффективности. В этом плане 2008
год, как и предшествующие годы, продемонстрировал все сложности процесса эволюции на-
ционального государства. Их влияние отразилось на системе отечественного
государственного управления в виде сохранения неоптимального функционального взаимо-
действия структур власти и управления; в соперничестве множественных (ведомственных,
отраслевых) центров влияния; в снижении управленческого значения представительных ор-
ганов и определенном усилении позиций институтов исполнительной власти; в
последствиях опосредованности зависимости между затратами и результатами деятельно-
сти госаппарата; в существовании коррупционных связей и т. д.

2. Современная система оценки эффективности государственного упра-
вления в Российской Федерации

В России сложившаяся к 2008 году система оценки эффективности государственного управ-
ления определялась основными направлениями административной реформы,
проводившейся в стране с 2003 года. Следует заметить, что на эту систему повлияли как кон-
кретные установки, связанные с параллельной бюджетной реформой, реформой
государственной службы и реформой местного самоуправления, так и общие идеологиче-
ские установки, определяющие общий характер реформирования различных направлений
деятельности государства. Если проанализированные в первой главе общие подходы к оцен-
ке эффективности государственного управления в мире складывались сначала под влиянием
идеологии «нового государственного менеджмента», а затем корректировались концепцией
«публичного правления» (public governance), то в России наблюдается более сложная идей-
ная картина реформ. При доминировании идеологии экономического подхода к

9

Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году


background image

государственному управлению («новый государственный менеджмент», «качество государ-
ственного производства услуг», «экономия ресурсов») система оценки эффективности
формировалась под влиянием также идеологии рационального управления (принцип бюро-
кратии), патернализма, «реактивного государства» и др. То есть система оценки
эффективности не была однородной и не учитывала узость «экономизма» применительно к
государственному управлению. С этим связан и слабый интерес именно к социальной эффе-
ктивности государственного управления, о которой говорилось выше.

Однако

положительным шагом было стремление перенести идею эффективного государственного
управления в плоскость выработки национальной модели оценивания и ее внедрения в прак-
тику государственного управления.

Системы оценки эффективности государственного управления. В предыдущие го-

ды оценка эффективности государственного управления осуществлялась на основе введения
в ходе бюджетной реформы системы бюджетирования, ориентированного на результат, БОР
(Постановление Правительства РФ от 22 мая 2004 года). В рамках этой системы сформиро-
вался механизм оценки эффективности, связанный с подготовкой докладов о результатах и
основных направлениях деятельности исполнительных органов государственной власти
(ДРОНД). В 2007 году Указом Президента РФ от 28 июня были определены система и пере-
чень показателей для оценки эффективности органов исполнительной власти субъектов РФ.
В 2008 году Указом Президента от 28 апреля система показателей была определена для оцен-
ки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и
муниципальных районов. 9 февраля и 28 марта 2008 года Правительство Российской Феде-
рации внесло изменения в Концепцию административной реформы и отодвинуло срок ее
реализации с 2008-го на 2010 год. При этом в центре внимания находились вопросы повы-
шения эффективности деятельности органов исполнительной власти. Существенными
изменениями в этом подходе к эффективности были следующие моменты:

— система оценки эффективности увязывалась с созданием комплексной системы ве-

домственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и
результатам деятельности;

— ставилась задача разработки ключевых измеримых показателей эффективности и ре-

зультативности деятельности органов исполнительной власти по основным направлениям
их деятельности в соответствии со стратегическими целями государства;

— ставилась задача «реализации единой вертикально интегрированной автоматизиро-

ванной системы мониторинга результативности деятельности органов государственной
власти и органов местного самоуправления по достижению важнейших показателей соци-
ально-экономического развития Российской Федерации и исполнения ими своих
полномочий (ГАС “Управление”)»;

— создание механизмов конкурентного распределения ресурсов в ведомствах;
— определялось формирование системы стимулирования государственных служащих,

базирующейся на показателях результативности, должностных регламентах, а также сроч-
ных служебных контрактах с ведущими сотрудниками.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 2008 года №1663-р

утверждены «Основные направления деятельности Правительства Российской Федерации
на период до 2012 года». Ключевым условием успеха в решении определенных этим доку-
ментом задач «является повышение качества работы системы государственного управления
и местного самоуправления. При этом основной акцент делается на конечной результатив-
ности и эффективности исполнения функций и полномочий Правительства Российской
Федерации, федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти

10

Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году