ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1265
Скачиваний: 5
же очень нуждается в федеральных средствах, общая ФЦП «Юг России (2008–2012 годы)»
получает небольшое финансирование, значительно уступая двум точечным ФЦП, финанси-
рование которых обусловлено политическими факторами, — по Чеченской Республике и
Сочи. Позитивным моментом остается наличие специальной ФЦП по проблемной Калинин-
градской области, хотя ее финансирование не столь велико.
В целом география регионально ориентированных ФЦП соответствует географии ос-
новных проблемных территорий России, и растущее внимание федеральных властей к
Востоку страны способствует укреплению единства российской территории. Хотя некото-
рые важные вопросы так и не нашли своего решения за многие годы, как, например,
преодоление транспортной изоляции Дальнего Востока и возможное дотирование транс-
портных тарифов. Внимание к Северному Кавказу и Калининградской области также
оправданно. В этой связи очень важными для регионального развития становятся качест-
венная проработка и полноценное финансирование регионально ориентированных ФЦП.
При этом нельзя не отметить, что из числа адресатов целевых программ в последние годы
выпадает Крайний Север, и северная региональная политика, как особое и важное направ-
ление в российских условиях, не сформулирована, а занимающиеся ей структуры не имеют
должного статуса*. Вопросы развития Крайнего Севера системно не решаются, а северная
проблематика сведена к вопросам организации переселения оттуда граждан или же сохра-
нения тех или иных льгот.
В целом механизм регионально ориентированных ФЦП применяется сейчас редко и
прежде всего для тех территорий, с которыми связаны определенные политические и лобби-
стские интересы. Отмечается несбалансированность в распределении средств по данному
направлению. Но еще более серьезной проблемой управленческого характера является недо-
финансирование ФЦП, свидетельствующее о явных проблемах при их составлении. Обычно
регионально ориентированные ФЦП разрабатываются в виде масштабных проектов, кото-
рые на практике просто не могут быть профинансированы, и никто в правительственных
структурах не несет за это ответственности. В ходе обсуждений, которые проводились в пра-
вительстве в 2008 году, крупнейшие регионально ориентированные ФЦП не раз назывались
в качестве проблемных, их финансирование сильно отставало от графика, а в начале года во-
обще не производилось. Заметим, что подобная проблема возникла задолго до кризиса и
никак системно не решалась, а сейчас она становится еще более острой.
Также в условиях даже относительного экономического благополучия не был продуман и
толком не заработал проектный подход к региональному развитию, ярким образцом которого
является распределение средств из Инвестиционного фонда (курируемого Минрегионом; ре-
шения принимает Правительственная комиссия инвестиционным проектам). Принятые ранее
решения, как выяснилось, не были заранее обеспечены необходимым финансированием. При
этом характер и региональная привязка этих решений свидетельствовали опять же о лоббизме
со стороны влиятельных губернаторов и крупных компаний, а также о тяге к мегапроектам со-
мнительной целесообразности, имеющим, однако, большую политическую поддержку. В итоге
в 2008 году Минрегион предпринимал попытки пересмотра поддержанных проектов и опреде-
ления более четких критериев для отбора проектов. Всего к концу года было утверждено 25
проектов из числа имеющих общегосударственное значение, началась работа по отбору регио-
нальных и межрегиональных проектов. Однако, даже если порядок отбора станет более
прозрачным и обоснованным, возникает серьезный риск их недофинансирования или просто
отмены финансирования. Причем эффективность реализации этих проектов будет еще ниже
81
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
*Примечательно, что в думский комитет по делам Севера и Дальнего Востока записалось всего шесть человек.
из-за отсутствия финансирования из внебюджетных источников, поскольку бизнес-структуры
не в состоянии выполнять свои обязательства по этим проектам.
Наряду с прямым бюджетным финансированием регионального развития в России на-
чинается использование косвенных инструментов, наиболее интересный из которых —
особые экономические зоны. К 2008 году в России было создано четыре технико-внедренче-
ские, две промышленно-производственные и семь туристско-рекреационных ОЭЗ.
Принятие решений о географии их создания ясно показывало лоббистский потенциал ряда
наиболее развитых регионов, таких как Татарстан, Москва, Петербург и др. Позитивным мо-
ментом является решение задачи по диверсификации региональных экономик* (особенно
явное в Липецкой области). В то же время условия создания и функционирования ОЭЗ, оп-
ределенные федеральными властями, не обеспечивают мощный приток инвестиций.
Интерес со стороны региональных властей к созданию ОЭЗ невелик, в т. ч. в силу отсутст-
вия большого финансового интереса. Поэтому в 2008 году произошло значительное
снижение интереса к созданию ОЭЗ в их нынешнем виде. Это показал процесс создания ОЭЗ
нового типа — портовых: регионы снизили активность в продвижении своих интересов, и
многие уже исчерпали свой лоббистский потенциал, добившись решений о создании ОЭЗ на
своих территориях раньше (в итоге создано только три портовые ОЭЗ, и продолжение этого
процесса откладывается). Хотя возникают все новые предложения о создании ОЭЗ новых
типов (агропромышленные, транспортные), существующая практика недостаточно эффек-
тивна, чтобы заинтересовать инвесторов и регионы.
Тем временем создание «больших» ОЭЗ, совпадающих с субъектами федерации, стало
практически нереальным, вызывая понятные и во многом обоснованные упреки в разрыве
единого экономического пространства и наталкиваясь на сопротивление Минфина. Одна
такая зона действует в особых геополитических условиях Калининградской области. Созда-
ние подобных зон в масштабах транспортно изолированных регионов Дальнего Востока
вызывает интерес у региональной власти (прежде всего Камчатского края, а также Сахали-
на, Чукотки), но заручиться полноценной поддержкой центра им не удалось. Инициативы
регионов по созданию льготного налогового режима носят сугубо экспериментальный хара-
ктер (Пермский край, где региональная ставка налога на прибыль снижена на максимально
возможные по закону четыре процентных пункта).
Наряду с проблемами обоснованности, сбалансированности и реальной практики го-
сударственного финансирования серьезной проблемой управления региональным
развитием остается согласование интересов между государством и бизнесом. Очевидно
стремление государства регулировать инвестиционные потоки, на соответствующих рас-
четах основаны многие программы и стратегии. Однако корпоративные стратегии и
интересы при этом не учитываются и редко согласовываются — в отсутствие полноценно-
го диалога между бизнесом и властью.
Отсутствие подлинного согласования интересов государства и бизнеса и слабое про-
гнозирование поведения бизнес-структур влекут за собой фактический срыв многих
проектов из-за недофинансирования, снижают выполнимость региональных стратегий,
ФЦП, проектов Инвестфонда и пр. (возможно, эта ситуация частично изменится в связи с со-
зданием общественного совета при Минрегионе, в состав которого вошли крупные
предприниматели). При этом государство, обладая серьезными рычагами влияния на биз-
нес, могло проводить гораздо более активную политику, определяя приоритетные
региональные бизнес-проекты и стремясь направлять инвестиции туда, где в них больше ну-
82
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Правда, без притока средств в региональный бюджет, поскольку такова специфика ОЭЗ.
ждаются (в т. ч. учитывать стратегическое значение проектов не только для страны в це-
лом, но и для субъектов федерации, особенно — отсталых). Подобная политика возможна и
в отношении иностранных компаний и, кстати, себя прекрасно оправдала в связи с создани-
ем автомобилестроительных производств в Калужской области. Однако сохраняется
множество ситуаций, когда федеральная власть идет на поводу у крупных компаний и при-
вилегированных регионов, нанося ущерб перифериям. В частности, политика,
направленная на перерегистрацию крупных компаний в Петербурге, не учитывала в случае
«Газпром нефти» интересы Омской области и Чукотского АО, которые в 2008 году оказались
среди проблемных при наполнении своих бюджетов, и центр был вынужден искать для них
варианты оказания финансовой помощи.
Довольно слабо задействован в региональной политике ресурс государственных корпо-
раций, способных решать многие региональные задачи вместе с государством, а во многих
случаях — «от имени и по поручению» государства. Но часто складывается обратная ситуа-
ция, когда правительство не управляет государственными корпорациями в интересах
страны, а, наоборот, реализует их узкокорпоративные интересы. В то же время государст-
венные корпорации могли бы при другой постановке вопроса взять на себя развитие
труднодоступных территорий, прежде всего — Крайнего Севера, освоение шельфа в комп-
лексе с береговой инфраструктурой приморских регионов, ответственность за развитие
многих моногородов.
Административные трансформации в субъектах Российской Федерации
Распоряжением председателя Правительства РФ в феврале этого года срок проведения ад-
министративной реформы продлен до 2010 года, тогда как изначально планировалось
завершить ее в 2008 году. Известно, что первый этап реформы (2003–2005 годы) был связан
с изменениями в структуре федеральных органов исполнительной власти, совершенствова-
нием их функционирования, повышением качества предоставляемых услуг и сокращением
излишнего вмешательства в сферу предпринимательской деятельности. Концепция второго
этапа административной реформы (2006–2008 годы) принципиально не меняла ее общей
направленности, но включала несколько значимых дополнительных компонентов: управле-
ние по результатам, стандартизация государственных услуг и административные
регламенты, антикоррупционные меры, эффективность взаимодействия органов исполни-
тельной власти и общества, модернизация системы информационного обеспечения
исполнительной власти. Второй этап реформы был ориентирован на проведение ее в субъе-
ктах Российской Федерации. Региональные власти довольно быстро отреагировали на
призыв центра, сформировали специальные органы управления административной рефор-
мой на местах, разработали соответствующие концепции и приняли планы. Но отношение
к реформам в регионах было различным. Было достаточно понимания необходимости в ад-
министративных изменениях, но и скепсиса тоже. Некоторые региональные руководители
полагали, что административная реформа — это некоторая дань моде, которая, как извест-
но, быстро проходит. Другие не торопились потому, что уже проходящая реформа получала
критические оценки со стороны федеральных ответственных лиц. Но по мере того как ре-
форма набирала обороты, отношение к ней становилось все более трезвым и
заинтересованным. Она становилась необходимым звеном в системе мер, способствующих
развитию страны и регионов. В этом отношении характерна, например, эволюция сужде-
ний губернатора Санкт-Петербурга В. Матвиенко. В 2006 году полагала, что в городе уже
выстроена оптимальная система управления, которая, конечно, нуждается в постоянном
мониторинге и дальнейших изменениях и дополнениях. Позже, при обсуждении хода адми-
83
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
нистративной реформы в городе, говорилось о том, что только к 2008 году исполнительная
власть в городе должна выйти на оптимальную структуру, оптимальную численность госу-
дарственных служащих. Почему административная реформа была продлена до 2010 года?
Во-первых, административная реформа оказалась более сложным делом, чем это пред-
полагалось ранее. Вначале дело в основном сводилось к устранению избыточных и
дублирующих функций органов исполнительной власти, совершенствованию их структуры
(в некоторых регионах была принята трехзвенная система наподобие федеральной: мини-
стерства, службы, агентства), введению административных регламентов и повышению
качества услуг посредством их стандартизации. Слов нет, эти действия уже приводят к изме-
нению ситуации. Например, в Калининградской области за счет внедрения
административного регламента «Предоставление гражданам субсидий на оплату жилищно-
коммунальных услуг» в 2,5–3 раза сокращено количество инстанций, необходимых для
посещения заявителем для получения государственной услуги. Более сложными оказались,
однако, вопросы внедрения системы оценки управленческой деятельности по результатам,
антикоррупционных мер, открытости и прозрачности деятельности органов власти, сочета-
ния административной реформы и создания электронного правительства, взаимодействия
гражданского общества и государства. Так, только три субъекта РФ, входящих в состав Севе-
ро-Западного федерального округа, оказались в числе тех, где средний уровень внедрения
инструментов управления по результатам был наивысшим (Ленинградская область, Каре-
лия, Новгородская область). Но и здесь в значительной мере это касалось
нормативно-правового обеспечения, документов, методик, а не внедрения таких действен-
ных инструментов, как распределение бюджета по результатам, стимулирования,
конкуренции, внутреннего аудита деятельности органов исполнительной власти.
Во-вторых, административная реформа часто рассматривается в качестве самостоятель-
ного мероприятия, слабо связанного с другими реформами и программами, с общей
политикой государства. Между тем до 2007 года в федеральной и региональной политике
преобладали установки на стабилизацию, на экономию ресурсов, на антиинфляционные ме-
ры. В целом и административная реформа этому вынуждена была подчиняться. С переходом
к политике развития потребовались и другие политико-административные качества, кото-
рые ранее не учитывались. В связи с этим возникла потребность увязки административной
реформы с политикой развития, в том числе на региональном уровне. Ряд действенных ша-
гов в этом отношении предпринят. Назовем в качестве примера Мурманскую область, где
принята региональная целевая программа «Повышение качества государственного управле-
ния в социально-экономическом развитии региона и внедрение в исполнительных органах
государственной власти Мурманской области механизмов управления по результатам» на
2008–2010 годы. Данная программа предполагает ряд мер, связанных с внедрением совре-
менных информационных технологий для контроля результативности деятельности органов
власти, формирование системы мониторинга и анализа показателей для оценки эффектив-
ности деятельности органов региональной власти, автоматизацию процессов формирования
и исполнения регионального и местного бюджетов и др.
В-третьих, обратим особое внимание на сопряжение административной реформы в ре-
гионах с формированием так называемого бесшовного правительства (или системы
предоставления государственных услуг по принципу одного окна), позволяющего при ока-
зании государственных услуг резко снизить издержки, связанные с преодолением
межведомственных и межуровневых барьеров. Российская практика наряду с использова-
нием технологий электронного правительства характеризуется формированием особых
многофункциональных центров предоставления государственных и муниципальных услуг
84
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
(МФЦ). В регионах интенсивность использования порталов электронного правительства
или МФЦ различна, но предыдущие годы продемонстрировали, что оба направления долж-
ны быть теснейшим образом связаны со стратегией региональной административной
реформы. При этом речь идет не только о технологиях, но и о модернизации самой управ-
ленческой деятельности, о трансформации установок чиновников, оказывающих
государственные услуги. А это направление тоже требует времени и определенных затрат.
Северо-Западный регион демонстрирует в этом отношении различную стратегию. В Архан-
гельской области и Республике Карелия акцент ставится на развитии электронного
правительства. Калининградская область наряду со специальной программой развития
электронных услуг стимулирует и создание МФЦ. Проект по созданию такого центра в горо-
де Гурьевске запущен в 2008 году. Данный центр оказывает 43 услуги федерального,
областного и муниципального уровней по принципу одного окна. В 2008 году в России дей-
ствовали 17 многофункциональных центров и два планировались к открытию.
В-четвертых, несмотря на то что в административной системе регионов происходят
значительные изменения, все же население достаточно скептически оценивает качество и
эффективность деятельности чиновников и в целом органов исполнительной власти регио-
нов. По последним данным Фонда общественного мнения, по сравнению с 2004 годом не
произошло кардинальных изменений в оценках населением региональной власти. При том
что увеличивается число людей, довольных положением дел в регионах (41% в июне 2008
года), в целом остаются неизменными оценки таких основных проблем региона, которые
беспокоят людей, как «бюрократия, произвол чиновников» (2004 год — 23%, 2008 год —
25%), «коррупция в региональной власти и правоохранительных органах» (соответственно
16 и 18%). И хотя, действительно, принятые в ходе административной реформы меры пока
не дают желаемых результатов, однако дело не только в них. Целью реформы является повы-
шение эффективности взаимодействия исполнительных органов государственной власти и
общества. Но пока общественный потенциал слабо задействован в ходе административной
реформы. При многих декларациях относительно этого вопроса реально сдвигов здесь ма-
ло. Например, в Санкт-Петербурге в 2008 году принята концепция
«Общественно-государственное партнерство» на 2008–2011 годы, однако ее потенциал
очень слабо используется. Административная реформа не стала делом общественным, пуб-
личным в прямом смысле этого слова. Она не является таковой и в глазах самих чиновников
и политиков. Ее ход слабо освещен в средствах массовой информации, она не является пред-
метом публичных дискуссий.
Административные реформы проходят не только у нас, но и в других странах. Они за-
трагивают центральные и региональные власти, всегда связаны со сложностями и
сопровождаются критическими оценками. Некоторые наблюдатели полагают, что админи-
стративные трансформации в условиях быстро меняющейся ситуации в экономике и
политике становятся обычным делом. Как бы то ни было, административные изменения оп-
равданны, если они сопровождаются повышением качества деятельности и способствуют
повышению общественного благосостояния.
***
Подводя итоги анализа проблемы эффективности регионального управления, следует отме-
тить, что ситуация в отношениях между центром и регионами и в сфере регионального
государственного управления по итогам 2008 года характеризуется растущим вниманием
государства к вопросам региональной политики и стратегического планирования в области
регионального развития. В этой связи принят ряд важных основополагающих документов,
85
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году