ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1267
Скачиваний: 5
адекватной системы регионального представительства в главном органе власти, призван-
ном служить этой цели, — Совете Федерации. После проведения реформы сенаторами
смогут стать только депутаты региональных или местных собраний, т. е. политики, прошед-
шие через выборы в соответствующих субъектах федерации. Хотя отмена при этом ценза
оседлости и перенос начала реформы на 1 января 2011 года свидетельствуют о компромисс-
ности и половинчатости принимаемых решений.
Но остается пока нерешенным вопрос о продвижении региональной инициативы на фе-
деральном уровне. Механизм Госсовета для этого недостаточен, невелика и роль Совета
Федерации, особенно учитывая его нынешний состав. Региональная законодательная иници-
атива по-прежнему тормозится и блокируется на федеральном уровне, о чем свидетельствует
практика работы Госдумы (несмотря на доминирование там выходцев из регионов). Более
того, время от времени возникает практика введения фактических запретов на проявление
регионами инициативы, на обращения в органы федеральной власти, а сами регионы опаса-
ются проявлять инициативу по принципу «как бы чего не вышло». О существовании этой
проблемы говорилось в президентском Послании, где также указано на возможности Совета
Федерации, который действительно мог бы активнее поддерживать и продвигать региональ-
ную законотворческую инициативу. В этой же связи повысить эффективность обратной
связи центра с регионами мог бы Совет законодателей, остающийся очень слабым и малоза-
метным органом и так и не реализовавший свой немалый потенциал.
Без развития институтов регионального представительства на федеральном уровне и
обратной связи качество федеральных решений в сфере регионального управления остает-
ся низким. Зато продолжает развиваться лоббизм «сильных» регионов, добивающихся
наибольших успехов, что, в свою очередь, ведет к росту региональной дифференциации.
Эффективность управления на региональном уровне и оценка деятельности
органов региональной власти
Новым важным направлением в сфере региональной политики стала оценка деятельности
органов региональной исполнительной власти. Критерии этой оценки были, как известно,
определены в президентском указе в 2007 году. Постепенно был налажен процесс предоста-
вления регионами в центр ежегодных отчетов, базирующихся на этих показателях.
В то же время критерии оценки деятельности органов региональной исполнительной
власти носят очень спорный характер. В сущности, речь идет о довольно общей оценке со-
циально-экономической ситуации в регионах по множеству статистических и реже —
качественных показателей, которая не может ставиться ни в заслугу, ни в вину губернато-
рам. В системе критериев при ее разработке не была решена важнейшая задача по
определению собственно губернаторской составляющей в развитии региона, связанной с
полномочиями региональной власти. Очевидно, что с методологической точки зрения эта
задача очень непростая, хотя ее нельзя назвать нерешаемой. Все-таки нельзя не делать по-
правку на совершенно разные базовые условия регионального развития, на объективный
экономический потенциал региона, воздействие федеральных и корпоративных структур,
факторы мирового хозяйства. Также недостаточное внимание при оценке губернаторской
деятельности уделяется злоупотреблениям в региональной исполнительной власти — неце-
левому расходованию средств, коррупции, бюрократическим барьерам и т. п.
В 2008 году на основе существующей оценки деятельности региональной исполнитель-
ной власти впервые заработал механизм поощрения лучших. Неудивительно, что двадцатку
лучших регионов составили субъекты федерации, которые отличаются наиболее развитой
экономикой, а кроме того, находятся на хорошем счету у федерального центра и зарекомен-
76
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
довали себя удачливыми лоббистами (первую тройку составили Тюменская область, Чува-
шия и Краснодарский край). Другими словами, и в этом случае победа досталась наиболее
сильным регионам, губернаторы которых «по определению» стали считаться самыми ус-
пешными, хотя это далеко не так и вопрос о том, кого считать эффективным губернатором,
остается крайне спорным. Заметим, что эти регионы получили денежное поощрение в виде
грантов (общая сумма которых составила два миллиарда рублей*), пополнив тем самым
свой бюджет. В перспективе, однако, изъяны используемого подхода будут сглаживаться хо-
тя бы тем, что победители последующих лет будут определяться по позитивной динамике
исследуемых показателей, и это позволит разнообразить список лауреатов**.
На этом фоне остаются, однако, традиционные и не всегда хорошо обоснованные меха-
низмы поощрения муниципальных образований. Так, Минрегион продолжает проводить
ежегодные конкурсы на звание «Самый благоустроенный город России». В следующем году
предполагается даже увеличить число номинаций до четырех, добавив конкурс на самое
благоустроенное сельское поселение. Впрочем, в 2008 году президентским указом впервые
была введена оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления го-
родских округов и муниципальных районов, которая будет проводиться в перспективе
(притом отобранные для этой оценки показатели все-таки более или менее соответствуют
компетенции местной власти).
Решение вопроса об объективной оценке деятельности региональной власти нуждается
также в организации мониторинга различных показателей. Система оценки деятельности
региональной исполнительной власти, о которой речь шла выше, автоматически предполага-
ет один такой мониторинг, итоги которого к тому же предполагают денежное поощрение
лучших. При этом, однако, отсутствует единая система государственного мониторинга, что
свидетельствует о несогласованности действий федеральных структур и несовершенстве ли-
бо узкой направленности используемых методик. Минрегион занялся с 2008 года
организацией федерального мониторинга территориального социально-экономического
развития РФ, показатели которого отличаются от тех, которые используются при оценке дея-
тельности региональной власти (и в которой участвует тот же Минрегион). Отдельную
работу по-прежнему проводит Минфин, занимающийся ежеквартальным мониторингом со-
блюдения субъектами федерации требований Бюджетного кодекса (5 параметров) и
качества управления бюджетами субъектов федерации (11 параметров).
Причем интересно отметить, что мониторинг Минфина все-таки в большей степени
объективно оценивает финансовую политику региональных властей. Как этот мониторинг,
так и другие данные о состоянии региональной финансовой сферы рисуют картину, дале-
кую от идеальной. Качество регионального финансового управления остается очень
низким. По итогам мониторинга Минфина те или иные нарушения фиксируются почти во
всех субъектах федерации, что говорит само за себя. Кроме того, в условиях значительного
увеличения региональных бюджетов распространенным явлением в 2008 году стал их про-
фицит, косвенно свидетельствующий о неумении региональных властей распорядиться
77
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Причем размеры грантов для отдельных субъектов федерации различаются на порядок, что тоже трудно на-
звать сбалансированным подходом. Более 700 млн рублей в общей сложности досталось первым трем местам.
** Развитие, пусть и несовершенной, системы оценки деятельности региональной власти влечет за собой отмену
менее эффективных форм, имеющих зачастую лоббистский характер. Например, прекращена практика рассмотре-
ния на заседаниях правительства ситуации в отдельных регионах с соответствующими докладами губернаторов
и последующими поручениями федеральным структурам. При таком подходе сложно было определить реальную
приоритетность рассмотрения ситуации в тех или иных регионах и выполнения их пожеланий.
оказавшимися в наличии деньгами. Теперь же региональные бюджеты становятся дефицит-
ными, и властям приходится решать проблему урезания расходов. Многие регионы
проводили крайне рискованную политику заимствований и оказались на грани банкротст-
ва, как это случилось в Московской области, считавшейся одной из лучших*.
Важно отметить, что в системе оценки и мониторинга социально-экономической ситу-
ации в регионах и деятельности региональной власти по-прежнему выпадают две
составляющие. Одна из них — это использование санкций. В 2008 году начала работать
только система поощрений. О финансовых санкциях вопрос только поставлен, но, возмож-
но, он будет решен по итогам 2009 года. Использование такой санкции, как отстранение
губернатора от должности, с существующей системой оценки не увязано, что, однако, явля-
ется положительным моментом, учитывая низкую объективность этой системы. В целом
федеральный центр продолжает избегать принятия подобных крайних мер, не будучи уве-
ренным в их обоснованности и последствиях. В этой связи так до сих пор и не заработал
предусмотренный российским законодательством механизм создания в регионах — факти-
ческих банкротах или допускающих крупные финансовые нарушения временных
финансовых администраций.
Второй важной составляющей, о которой до последнего времени не было и речи, явля-
ется оценка эффективности федеральных структур при принятии ими региональных
решений. Очевидно, что ужесточение контроля над региональной властью преследовало и
такую политическую цель, как перенос на региональный уровень ответственности за проис-
ходящее в стране. Но при этом в условиях централизации и неравномерности
регионального развития социально-экономическая ситуация в регионах в решающей степе-
ни зависит от федеральных решений. Вопрос об эффективности федеральных структур был
поставлен в выступлениях Президента Д. Медведева, и его решение позволит гораздо точ-
нее и объективнее оценивать эффективность государственной власти в целом в вопросах
регионального развития.
Повышение эффективности управления на региональном уровне в настоящее время
все в большей степени начинает зависеть от решения кадровой проблемы, и прежде всего
— от принципов и критериев формирования губернаторского корпуса. Губернаторский кор-
пус, складывавшийся самыми разными способами и из очень разных людей, при всей своей
лояльности центру весьма разнороден. Управленческий потенциал многих губернаторов ог-
раничен или снижается, все более значимым становится возрастной фактор, связанный со
старением губернаторского корпуса. Одна лишь лояльность губернаторов, очевидно, помо-
гая центру продвигать свои решения на региональном уровне, не решает всего комплекса
управленческих задач. Сейчас процедура назначения губернаторов меняется, и предложе-
ние Президенту альтернативного списка кандидатов становится прерогативой партии,
одержавшей победу на выборах в региональное законодательное собрание. Но в любом слу-
чае Президент играет ключевую роль в этом процессе и обладает большими возможностями
для проведения разумной ротации губернаторского корпуса.
Одной из серьезных проблем при назначении губернаторского корпуса является отсут-
ствие механизма постепенного формирования в регионах новых поколений
профессиональных управленцев, достаточно компетентных для управления территориями.
78
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Можно также обратить внимание на снижение в расходах региональных бюджетов доли некоторых социально
значимых позиций. Так, по итогам 2008 г. снизилась доля региональных расходов на образование и здравоохранение.
Напротив, выросла доля расходов на транспорт и дорожное строительство. Трудно сказать, в какой мере это яв-
ляется сознательной политикой, но выбор приоритетов характерен.
Централизация при назначении губернаторов повлекла за собой многочисленные назначе-
ния губернаторов, ранее не связанных или почти не связанных с регионами и не имеющих
опыта публичной деятельности. Продолжают приниматься рискованные кадровые реше-
ния, которые в условиях кризиса могут сыграть отрицательную роль. Пока полная
политическая лояльность центру и принадлежность к тем или иным федеральным группам
влияния остаются ключевыми факторами при назначении губернаторов. Но в перспективе
повышение эффективности регионального управления связано с профессиональным рос-
том руководителей, хорошо знающих местные проблемы и специфику. Эти же принципы
должны быть в полной мере реализованы при формировании кадрового резерва.
Основные инструменты региональной политики и их результативность
Эффективность государственного управления в сфере региональной политики зависит от
результативности инструментов прямой и косвенной поддержки территорий, что особенно
важно в условиях их неравномерного развития и необходимости снижения различий.
Принципиальное значение в сфере регионального управления имеет налоговая поли-
тика. В отношениях между уровнями власти — федеральным, региональным и
муниципальным — распределение налоговых поступлений «в среднем» имеет относительно
сбалансированный характер. Но в условиях огромных различий между территориями на
практике это напоминает «среднюю температуру по больнице», поскольку основную часть
налоговых доходов на региональном и местном уровнях получают немногочисленные бога-
тые территории. В сложившейся «в среднем» ситуации затруднено принятие решений,
меняющих баланс в распределении налоговых поступлений между уровнями власти. Но их
принятие необходимо, поскольку в сложившихся условиях численное большинство террито-
рий финансово зависит от вышестоящего уровня, что затрудняет их развитие и часто
используется вышестоящими уровнями для политических манипуляций. В случае перерас-
пределения налогов в пользу нижестоящих уровней неизбежно возникнет вопрос об
изъятии «сверхдоходов» у доноров (который и так время от времени возникает в форме т. н.
отрицательного трансферта), но по понятным причинам доноры будут блокировать приня-
тие такого решения.
В целом все-таки отмечается позитивная для наполнения региональных бюджетов тен-
денция, связанная прежде всего с очередным перераспределением доходов от налога на
прибыль, играющего наиболее важную роль для региональных бюджетов*. Ставка налога
на прибыль снижена с 24 до 20%, но при этом в региональные бюджеты он будет зачислять-
ся по ставке 18% (ранее — 17,5%), а в федеральные — по ставке 2%. Фактически дело идет
к тому, чтобы налог на прибыль стал полностью региональным. Кроме того, центр передал
регионам весь объем поступлений от акцизов на горюче-смазочные материалы (ранее в фе-
деральный бюджет зачислялось 40% поступлений).
При этом пока так и не удалось реализовать инициативы, направленные на более рав-
номерное распределение налоговых поступлений по территории, снижающее степень
региональной поляризации. Например, это переход к уплате подоходного налога по месту
жительства, поддержанный руководством Минрегиона (что позволит перераспределить на-
логовые поступления от столичных территорий, куда люди приезжают на работу, в пользу
79
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Для муниципального уровня финансовое самообеспечение остается нерешаемой проблемой, поскольку в укреплении
его финансовой самостоятельности не заинтересованы не только регионы, но и центр. Поэтому, например, повы-
шение доли муниципальных образований при распределении такого ключевого налога, как подходный, за счет
уменьшения доли, поступающей в региональные бюджеты, пока остается нереальным.
менее развитых периферийных территорий, где они постоянно проживают). Не решена
окончательно и проблема контроля над трансфертным ценообразованием (которую тоже
предполагалось решить в 2008 году), от которого страдают регионы, где работают филиалы
крупных корпораций (как известно, значительную часть налогов корпорации платят по ме-
сту регистрации центрального офиса, т. е. опять-таки в столицах).
В 2008 году зависимость регионов от безвозмездных перечислений из федерального
бюджета выросла, и сохранение значительной региональной зависимости можно прогнози-
ровать и далее. Есть региональные бюджеты, которые зависят от федеральной помощи на
70–90%. В этих условиях растет важность проведения центром объективной и обоснован-
ной политики по поддержке и наполнению региональных бюджетов.
На данный момент существует множество каналов предоставления регионам феде-
ральной финансовой помощи. Причем методики исчисления этой помощи плохо
состыкованы друг с другом и не всегда являются публичными, что, в свою очередь, позволя-
ет подключать лоббистские механизмы*. Показательным в условиях региональной
дифференциации является усиленное финансирование центром регионов-доноров, которое
в 2008 году стало еще более выраженным (Москва вышла на второе место по объему феде-
ральной помощи, Красноярский край стал третьим, Петербург занял десятое место).
Очевидно, есть регионы, которые нуждаются в федеральных деньгах в гораздо большей сте-
пени**. Впрочем, и распределение средств между такими регионами вызывает немало
вопросов. С одной стороны, может казаться понятным, почему Чечня занимает устойчивое
первое место, но, с другой стороны, предоставление ей таких больших объемов федераль-
ных средств устойчиво и небезосновательно ассоциируется с коррупцией. Вызывает,
например, интерес, что при формировании бюджета на 2009 год Чечня получила основную
часть средств по одному из каналов федеральной помощи — поддержке мер по обеспечению
сбалансированности бюджетов субъектов РФ (порядок определения сумм по этому направ-
лению, как и по некоторым другим, остается загадкой).
Важным для регионов звеном в сложной и запутанной системе предоставления финансо-
вой помощи центра являются регионально ориентированные федеральные целевые
программы. Их эффективность является на сегодняшний день очень низкой, а определение
территорий, являющихся субъектами ФЦП, — не вполне обоснованным и политизированным.
Как известно, ранее в силу политических причин получателями средств по линии ФЦП
были Татарстан и Башкирия, но действие их ФЦП прекратилось. Сейчас на первые позиции
среди ФЦП с отчетливой региональной привязкой вышла ФЦП «Экономическое и социаль-
ное развитие Дальнего Востока и Забайкалья на период до 2013 года». Увеличение
финансирования по этой программе, конечно, обосновано проблемами этой периферийной
и стратегически важной территории. Однако в рамках этой программы почти половина
средств на 2009 год выделяется на один, по сути политический проект — развитие Владиво-
стока как центра международного сотрудничества в АТР, т. е. подготовку саммита АТЭС.
При этом отдельная ФЦП действует для Курильских островов. На Юге России, который так-
80
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Впрочем, позитивным моментом следует признать точечное государственное финансирование отдельных типов
муниципальных образований, играющих важную роль для развития инновационной экономики и поддержания обо-
роноспособности страны. И это не только ЗАТО. Например, развивается практика финансирования наукоградов
(которая на самом первом этапе их определения отсутствовала), само количество которых в 2008 г. также вырос-
ло. В региональные бюджеты поступают субсидии на создание и развитие технопарков.
** Показательно, что в расходах федерального бюджета на дорожное строительство резко выделяются Московская
область и Москва, еще раз подчеркивая пространственную поляризацию и отсутствие мер по ее устранению.