ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 12.11.2020
Просмотров: 1268
Скачиваний: 5
Государственное управление в сфере региональной политики
(федеральный уровень)
Особенности системы государственного управления в сфере региональной политики в 2008
году по-прежнему характеризовались высокой концентрацией власти на федеральном уров-
не. Это облегчало принятие многих важных политических решений и их реализацию на
региональном уровне. В целом в системе государственной власти отмечалось некоторое
снижение конфликтности в связи с консолидацией основной части властной элиты. При
этом, как известно, снижение конфликтности было обеспечено за счет обеспечения общеси-
стемного доминирования одних институтов власти над другими: исполнительной власти
над законодательной, центра над регионами, региональной власти над местным самоупра-
влением. Немаловажную роль сыграл и партийный фактор — объединение основной части
элиты в «Единой России». Такими способами был создан потенциал для принятия быстрых
государственных решений, оперативного реагирования на меняющуюся ситуацию.
В то же время достаточно серьезной проблемой стало ухудшение обратной связи с ре-
гионами, которая носит хаотичный и фрагментированный характер. Однонаправленность
управленческих сигналов «сверху вниз» влечет за собой возрастание рисков для федераль-
ного центра в связи с участившимися экспериментами (в виде «неожиданных»
губернаторских назначений, не вполне проработанных региональных проектов), проведе-
ние которых «облегчило» отсутствие необходимости в полноценном согласовании с
региональным уровнем. Региональная политика центра представляет собой сложное соче-
тание не всегда оправданной осторожности с весьма радикальными решениями, т. е. имеет
несбалансированный характер. Серьезной проблемой остается качество информации, на
основании которой центр принимает решения. Налицо дефицит объективной информации,
ее искажение в связи с наличием на федеральном уровне множества фильтров в лице заин-
тересованных фигур и групп и множества каналов ее поступления, и все это опять же в
отсутствие обратной связи и диалога с регионами.
В сложившейся ситуации снижается эффективность функционирования в системе ре-
гионального управления института Президента. Глава государства слишком часто
вынужден прибегать к использованию системы ручного управления, которая отнимает мно-
го времени и позволяет решать лишь точечные, а не системные проблемы. В этой же связи
не всегда достигают нужного результата такие непосредственные формы работы Президен-
та с регионами, как поездки в регионы, проведение выездных заседаний президиума
Госсовета, личные встречи с губернаторами и т. п. Хотя, конечно, такими способами Прези-
дент вынужден решать проблему недостатка собственной обратной связи с регионами и
дефицита качественной информации.
Тем временем в недостаточной степени используется и преимущество, связанное с по-
тенциальным упрощением процедуры принятия решений в центре за счет его
доминирования и концентрации власти. Данное преимущество могло бы быть реализовано
в полной мере в случае перехода властей к стратегии авторитарной мобилизации для реше-
ний неких идеологически обоснованных национальных задач, включающих, разумеется, и
задачи регионального развития. Однако столь радикальная постановка вопроса по понят-
ным политическим причинам отсутствует, как отсутствует и необходимая для нее
идеология. В результате возросшая зависимость регионов от центра часто оборачивается за-
медлением принятия нужных регионам решений. Большую роль в продвижении
региональных интересов играют лоббистские возможности их руководителей и коррупци-
онные связи с федеральными чиновниками. Эффективность федерального центра также
находится под большим вопросом, поскольку федеральная исполнительная власть предста-
71
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
вляет собой громоздкую структуру, разделенную множеством ведомственных перегородок
и клановых противоречий, когда вместо работы ради общего результата доминируют фак-
торы аппаратной борьбы, сдержек и противовесов. Не решена и проблема качества
управленческих кадров федерального уровня.
Таким образом, в отношениях между центром и регионами формальное упрощение
процедуры их взаимодействия в связи с укреплением властной вертикали оборачивается не-
принятием многих важных решений или их низким качеством. Слабость обратной связи с
регионами проявляется в недоучете альтернатив, их элементарном незнании, что негатив-
но сказывается на качестве решений.
На собственно региональном уровне доминирование исполнительной власти сочетает-
ся с ее фактической бесконтрольностью, что увеличивает коррупцию. На региональную
исполнительную власть ложится ненужная нагрузка, в т. ч. в сфере разработки региональ-
ных законов. Профессионализм органов законодательной власти остается на очень низком
уровне и не развивается (учитывая, что большинство законопроектов вносится исполни-
тельной властью и что основная часть депутатов, как правило, работает на непостоянной
основе и многие из них к тому же являются представителями узких лобби).
Кроме того, как на федеральном, так и на региональном уровне очень слабо использу-
ются научная и общественная экспертиза готовящихся решений. Зачастую в условиях
сложных ведомственных согласований такая экспертиза кажется просто еще одним звеном,
перегружающим принятие решений.
В конечном итоге существующая концентрация власти заметно упростила принятие
ключевых политических решений федерального уровня. Однако большинство решений «вто-
рого уровня» принимается с большим трудом в условиях межведомственных противоречий
и/или отличается слабой проработкой. Это, в свою очередь, приводит к их отменам, пересмо-
тру, фактическому невыполнению. Подобные ситуации регулярно возникают с программами
регионального развития и тем более снижают ценность стратегического планирования.
В сфере распределения функций между федеральными структурами после смены Пре-
зидента и главы правительства начала формироваться новая ситуация. Согласование
интересов между двумя крупными центрами власти — Администрацией Президента и пра-
вительством — является одной из ключевых «традиционных» проблем функционирования
федеральной власти, которая приводит к снижению качества принимаемых решений или
затягиванию их принятия. Но наметилась некоторая, притом логичная, дифференциация
функций президентской Администрации и правительства в сфере регионального управле-
ния. Администрация Президента в большей степени сосредотачивается на решении задач
политического руководства, включая, например, подготовку решений о назначении губер-
наторов, функционирование президентской вертикали с ее институтами полпредов в
федеральных округах и главных федеральных инспекторов. Правительство больше сосредо-
точено на решении социально-экономических задач. В этой связи закономерным оказалось
решение о передаче оценки деятельности органов региональной исполнительной власти в
руки правительства.
Хотя, конечно, в российской системе власти, тем более в условиях 2008 года, как прези-
дентские, так и правительственные структуры в рамках своих задач занимаются регионами
и отношениями с региональными властями, что неизбежно влечет за собой пересечение
функций и создает определенный конфликтный потенциал.
Однако наибольшие трудности в сфере регионального управления, осуществляемого
центром, вызывает сейчас ситуация в правительстве в связи с внутренними межведомствен-
ными противоречиями. Создание специализированного ведомства, занимающегося
72
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
вопросами региональной политики, в настоящее время — Министерства регионального
развития, позволяет более эффективно и продуманно решать многие задачи, но при этом
вызывает аппаратные конфликты. Очевидно, что все правительственные структуры по роду
деятельности принимают решения, влияющие на сферу региональной политики. И очевид-
но, что выведение всех этих функций из их компетенции с целью их передачи Минрегиону
является невозможным и ненужным. В этой связи, поддерживая сохранение Минрегиона,
необходимо уделять самое пристальное внимание его компетенции, связанной прежде все-
го с определением стратегического курса в сфере регионального управления и участием в
разработке или согласовании регионально ориентированных решений правительства.
В реальной практике очевидна очень высокая зависимость работы Минрегиона и его
статуса от неформального статуса министра. Влияние министерства и объем его полномо-
чий резко выросли после прихода к власти в Минрегионе Д. Козака. При этом они в целом
сохранились и после замены Д. Козака на В. Басаргина, хотя перспективы министерства
все же стали более туманными. Таким образом, проблема объема полномочий Минрегиона
всегда неизбежно будет воспроизводиться самим фактом его существования в системе пра-
вительственных отношений и может решаться только в процессе «тонкой настройки»
правительства.
Возросшее внимание руководства страны к вопросам региональной политики и страте-
гического планирования обернулось возникновением типичной бюрократической
ситуации — превращением сферы регионального управления в очередную громоздкую
структуру. Так, число заместителей министра регионального развития очень велико и в
2008 году выросло с семи до восьми. Отмечается вхождение в министерские структуры, в т.
ч. среди заместителей министра, представителей различных групп интересов федерального
уровня, стремящихся участвовать в принятии важных решений.
После ухода Д. Козака с поста министра в данной сфере к тому же возникла ситуация двух-
уровневого управления. Став вице-премьером, бывший министр не только продолжает
испытывать предметный интерес к направлению, где он считается одним из основных идеоло-
гов, но и осуществляет кураторство ряда направлений в сфере региональной политики
(государственная политика социально-экономического развития регионов, сокращение разли-
чий в уровне социально-экономического развития регионов, федеральные целевые
программы, Инвестиционный фонд, создание особых экономических зон). И только согласова-
ние позиций между вице-премьером и новым министром, между которыми пока нет
противоречий, позволяет избежать аппаратного конфликта. При этом вряд ли можно считать
признаком сбалансированного регионального управления возникновение ситуации, когда ос-
новной функцией вице-премьера Д. Козака считается контроль над реализацией всего лишь
одного, пусть даже очень важного, регионального проекта: подготовка сочинской Олимпиады.
Наиболее сложные проблемы возникают при согласовании интересов между Минреги-
оном и двумя ключевыми министерствами экономического блока, для которых
региональная политика является важной и неотъемлемой частью их деятельности. Это Ми-
нистерство экономического развития и Министерство финансов, которые, по сути,
являются сообщающимися сосудами в отношениях с Минрегионом.
Как известно, очень значительное расширение полномочий Минрегиона после прихо-
да на пост министра Д. Козака было проведено прежде всего за счет урезания полномочий
МЭРТ (нынешнее Министерство экономического развития). Это привело к снижению фак-
тического аппаратного веса Министерства экономического развития. В то же время
Министерство экономического развития по-прежнему стремится определять ключевые во-
просы регионального экономического развития, занимаясь подготовкой соответствующих
73
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
документов. Характерным событием 2008 года стало создание в Министерстве экономиче-
ского развития департамента проектов развития экономики регионов.
Напротив, в случае Министерства финансов укрепление Минрегиона почти не сказа-
лось на объеме его полномочий, и бюджетная политика, включая ее региональную
составляющую, остается в ведении Минфина. Но просматривается стремление Минрегиона
участвовать в разработке этой политики. В этой связи обращает на себя внимание наличие
департаментов межбюджетных отношений в обоих министерствах.
Следует также напомнить, что в проблемном треугольнике «Минрегион-МЭР-Минфин»
есть еще и традиционные трения между МЭР и Минфином. Минфин является проводником
более жесткой финансовой политики и меньше ориентирован на принятие регионально ори-
ентированных решений. Последнее более типично для Минрегиона и МЭР. В свое время
Минфин блокировал инициативы тогдашнего МЭРТ по созданию в России института особых
экономических зон. Сейчас эти зоны создаются, притом они остаются в сфере ведения МЭР.
Наконец, присутствие в правительственных структурах большого числа лоббистов раз-
личных бюрократических и финансово-промышленных групп тоже не может не влиять на
внутриправительственные конфликты. В этих конфликтах при решении определенных ре-
гиональных вопросов могут быть задействованы практически любые отраслевые
министерства, такие как Минтранс, Минэнерго, Минпром, Минсельхоз и др.
В сущности, именно с Минрегионом в правительстве по причинам системного характе-
ра связано наличие наибольшего числа межведомственных противоречий. В этих условиях
очень многое зависит от слаженной работы руководства правительства. Определенная на-
грузка ложится на главу правительства, есть свои плюсы в наличии должности
вице-премьера, который курирует вопросы регионального развития, относящиеся к ведом-
ству не только Минрегиона. Позитивным шагом в ноябре стало решение о создании
Правительственной комиссии по вопросам регионального развития. Поэтому в текущих ус-
ловиях все-таки удается избежать аппаратной войны, однако требуется дальнейшее
совершенствование функционала Минрегиона и министерств, принимающих регионально
ориентированные решения.
Положительным моментом в сфере регионального управления является то, что за пос-
ледние годы были решены многие проблемы разграничения полномочий между
федеральной и региональной властью. Приведено в соответствие с федеральным региональ-
ное законодательство*. Хотя процесс разграничения полномочий между центром и
регионами в сфере совместного ведения не может быть завершен раз и навсегда в связи с
обилием множества детализированных полномочий и необходимостью придания государ-
ственной машине большей гибкости. Не случайно в президентском Послании 2008 года
была поставлена задача по достижению оптимального баланса разграничения полномочий
между федерацией и регионами.
Однако процесс разграничения полномочий в 2008 году протекал не столь активно, и
пока баланс выглядит довольно стабильным. Принимаются лишь очень частные решения.
Например, закон, в соответствии с которым к региональным полномочиям было отнесено
решение вопросов по содержанию, развитию и организации эксплуатации речных портов,
на территориях которых расположено имущество, находящееся в собственности субъекта
Российской Федерации.
74
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году
* Отдельные спорные вопросы, такие как использование рядом республик (Татарстан, Чечня, Якутия) в своих кон-
ституциях формулировок ограниченного суверенитета, не являются столь принципиальными и имеют скорее
терминологический характер.
Впрочем, остается нерешенным вопрос о нахождении баланса между полномочиями
региональной государственной власти и территориальными органами федеральных орга-
нов исполнительной власти, которые действуют одновременно и параллельно на той же
территории. Обилие «федеральной» бюрократии остается сильным раздражающим факто-
ром для региональных властей. Закономерно и стремление региональной власти
участвовать в согласовании назначения федеральных чиновников, и в последнее время из
регионов в этой связи поступает множество сигналов.
Важно определить разумную целесообразность исполнения одних функций на террито-
рии региона федеральными чиновниками, а других — региональными. Потенциал для
передачи полномочий регионам существует. Разумеется, речь не может идти о силовых стру-
ктурах, и, конечно, надо и далее препятствовать стремлению губернаторов вновь
сосредоточить в своих руках всю власть на территории. Но с целью повышения эффективно-
сти государственного управления в целом необходимо решение задач по сокращению
штатов в региональных подразделениях ряда федеральных министерств и ведомств, а также
по передаче некоторых полномочий регионам с возможной ликвидацией соответствующих
федеральных структур и переходов их функционала на региональный уровень. В 2008 году
серьезно обсуждался вопрос о контроле над экологическим, технологическим, санитарно-
эпидемиологическим надзором, а также защитой прав потребителей. Однако решен он так
и не был. Ясно, что в условиях централизации без принципиального согласия со стороны ру-
ководства государства передача регионам полномочий, ведущая к ликвидации целых
федеральных ведомств, осуществлена быть не может.
В целом надо признать, что в условиях развития кризисных процессов роль регионов
объективно возрастает, и некоторые дополнительные полномочия могли бы помочь регио-
нальным властям оперативно справляться с последствиями кризиса. Более того, упростить
систему разграничения полномочий может более смелый переход к передаче определенных
полномочий непосредственно в регионы. Сейчас чаще используется промежуточная и более
сложная форма, когда полномочия остаются за центром, но передаются для осуществления
регионам вместе с необходимыми для этого деньгами. Но при этом заслуживает поддержки
формула децентрализации полномочий, которую, в частности, выдвигает Д. Козак: переда-
ча полномочий в регионы вместе с созданием системы ответственности за их исполнение.
В противном случае возможно воспроизводство ситуации, когда губернаторы сосредоточат
в своих руках чрезмерную власть, что приведет к росту злоупотреблений.
Вопрос о судьбе территориальных структур федеральных органов исполнительной вла-
сти, не имеющих стратегического значения для центра, тем временем пока находится в
стадии решения, а вместе с ним и вопрос о более четком разграничении и умеренной децен-
трализации полномочий. Признаком неопределенности ситуации является или принятие
решений, имеющих неясные смысл и последствия, или полное отсутствие сдвигов. Первую
тенденцию продемонстрировал закон, позволяющий Президенту наделять губернаторов
полномочиями федеральных госслужащих. О второй свидетельствует торможение вопроса о
передаче регионам новых полномочий и сокращении федеральных структур в регионах, на
что было указано в федеральном Послании.
Механизмы обратной связи центра с регионами тем временем остаются малоэффек-
тивными. В последнее время здесь наметились положительные сдвиги. Например, при
участии и по инициативе Президента активнее стал работать Госсовет, в состав которого
входят губернаторы: участилась практика проведения его выездных заседаний, а в составе
президентской Администрации создано специальное управление по обеспечению деятель-
ности Госсовета. Началось медленное и частичное, но все-таки решение задачи по созданию
75
Эффективность государственного управленияв Российской Федерации в 2008 году