Файл: Postovoy_N-V_uchebnik_Munitsipalnoe_pravo.docx

ВУЗ: Не указан

Категория: Не указан

Дисциплина: Не указана

Добавлен: 18.11.2020

Просмотров: 3754

Скачиваний: 1

ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.

В городах были выборные старосты торговые, старосты таможенные, кабацкие старосты, которые наблюдали за продажей вина, если общество торговало им самостоятельно, и старосты при суде как знатоки местных обычаев и как защитники интересов местных обществ. Они должны были "в суде сидети и правды стеречи", т.е. наблюдать за правильностью судопроизводства наместников и волостей <1>.

--------------------------------

<1> Пушкарев С.Г. Указ. соч. С. 197, 198.


При Иване IV компетенция местного самоуправления должна была получить более существенное расширение. Для этого в 1555 г. "он издал указ или уложение, которым суд и управа в областях предоставлялась излюбленным головам и старостам и земским дьякам, избираемым самими жителями, с тем только условием, чтобы утверждение этих выборных зависело от государя и чтобы все доходы, собираемые на содержание наместников и волостелей, присылались в государеву казну" <1>.

--------------------------------

<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1879. С. 514.


В уставных грамотах 1555 г. правительство подробно объясняет необходимость замены кормлений земским самоуправлением. В документах отмечается малоэффективная роль наместников, волостелей и праветчиков, недоверие к ним со стороны народа и самого правительства, разорение ими деревень. Полномочия этих должностных лиц передавались выборным от народа старостам.

Такой поворот дела свидетельствует о том, что бюрократическая наместническая система, формируемая сверху, фактически разоряла центральную казну и в то же время наносила серьезный удар по производственным ячейкам, т.е. сельскохозяйственным общинам, являвшимся основой местного самоуправления, да и государства в целом.

Расширяя объем компетенции местного самоуправления, центральное правительство тем самым искало реальную опору государства в народной среде.

Соборное Уложение 1649 года стесняет компетенцию местного самоуправления, отменяя участие представителей общества в судебных делах.

В 1667 году компетенция купеческих общин, являвшихся ячейками производственного самоуправления, была несколько расширена. Новоторговый Устав от 1667 года предоставил русским торговцам почти полное самоуправление в торговых делах через своих выборных должностных лиц без участия приказной администрации. В Уставе указывается: "По всем городам в торговых делах суд и управу чинить выборным таможенным головам, а воеводам в те дела не вступаться" <1>.

--------------------------------

<1> Там же. С. 574.


Петр I в октябре 1689 г. издал указ, в котором за каждым городом было закреплено право самостоятельно распоряжаться городской землей без разрешения на то воевод и приказных людей, заручившись согласием своего общества, через выборных старост и сотских.

Затем 30 января 1699 г. Петр I издал Указ об учреждении Бургомистерской Палаты, в котором передал управление городскими общинами самим общинам, мимо воевод и приказов. Это способствовало поднятию духа производственных, и особенно купеческих, формирований. В тот же день был издан Указ об учреждении по городам земских изб для ведомства всяких расправных дел между посадскими и торговыми людьми и волостными промышленниками и для управления казенными с них сборами и земскими повинностями и об исключении их из ведомства воевод. В Указе была закреплена норма, усиливающая компетенцию местного самоуправления: "а в земских избах судить и ведать их во всех делах выборным людям, кого они похотят". Из этого следует, что выбирало должностных лиц по своему желанию само общество.


Преследуя цель поднятия общественного фактора и ограничения приказной администрации, Петр I издал 10 марта 1702 г. Указ, в котором повелел, чтобы при городских воеводах по всем городам в суде и управлении участвовали выборные от дворянства.

Но подобное управление и отношение к местному самоуправлению продолжалось до 1705 года. Общество вновь оказалось на заднем плане. Выборная система осталась только в обществах ремесленников и торговых людей по городам в соответствии с регламентом Главного Магистрата. Крестьяне по волостям выбирали своих старост, которые были подчинены чиновникам, назначаемым от разных коллегий, и не имели голоса в общей администрации <1>.

--------------------------------

<1> Беляев И.Д. Указ. соч. М., 1879. С. 629.


Таким образом, Петр I, создав условия в начале реформ для участия общества в делах областной администрации, закончил удалением общества от дел местного управления и отдал последнее под опеку приказной администрации и военной силе. Компетенция местного самоуправления вновь ограничивается.

В 1720 г. Петр I сделал новую попытку организации городского самоуправления и установления его компетенции. В Санкт-Петербурге был учрежден Главный магистрат, которому было поручено ведать все городское сословие в России. В 1721 г. был издан регламент или устав главного магистрата, а в 1724 г. дана инструкция магистратам. Две "гильдии" "регулярных граждан" (составлявшие высший и средний слои городского населения) должны были выбирать членов магистрата, состоявшего из одного президента, двух бургомистров и четырех ратманов; магистрат ведал городским управлением и хозяйством, а также казенными сборами и повинностями.

Нижний слой городского населения, "обретающийся в наймах, в черных работах и тем подобные", выбирал своих старост и десятских, которые имели право "доносить" магистрату о своих нуждах и просить об их удовлетворении <1>.

--------------------------------

<1> Пушкарев С.Г. Указ. соч. С. 234.


Соотношение местного самоуправления с центральной властью в данный период носило разнообразный характер. Оно в основном определялось политикой центральной власти.

Психология самостоятельности, самодеятельности, инициативы людей, объединившихся в общины в домонгольский период, были уничтожены в народе. После монголо-татарского ига центральные власти также не особо стремились к усилению местного общинного самоуправления. В основном эти устремления заканчивались принятием очередных указов, уставных грамот и т.д. Но в жизни выглядело все иначе. Центральная власть на протяжении всего этого периода уделяла мало внимания восстановлению былой мощи земщины, общины как элементов народной власти, народного представительства.

Соотношение самоуправления и государства не имело устойчивого характера. Это объяснялось отсутствием четкой собственной модели построения общества и управления им. Возможно, поэтому самый большой отрезок данного периода историки называют временем "великой смуты". В борьбе за царский трон группировки царедворцев забывали о том, что необходимо создать взаимосвязанный механизм управления обществом и государством. Государственные деятели, по-видимому, слабо представляли себе, что цели общего государственного управления достигаются тогда, когда государство признает за местными учреждениями, предприятиями, общинами значение не механического административного подразделения, а значение живого организма. Местное самоуправление достигает всех своих целей только тогда, когда оно будет основано на участии в управлении не искусственно созданных групп местного населения, а жизненных организмов, члены которых связаны прочно общностью экономических, духовных и нравственных интересов <1>.


--------------------------------

<1> Берендтс Э.Н. О прошлом и настоящем русской администрации. СПб., 1913. С. 251.


Если до нашествия монголо-татар местное самоуправление было тесно связано с центральной властью посредством вертикальной соподчиненности вече и народного представительства, каковым являлось вече старших городов, то после нашествия такая связь была утрачена.

После монголо-татарского ига самоуправление все больше и больше стало формироваться сверху. Государство предпринимало попытки навязать свою волю народу. Однако в полном объеме решить эту задачу так и не удалось.

Местное самоуправление в 1785 - 1917 гг.

Городское самоуправление. Впервые специальное законодательное закрепление местное самоуправление в России получило в конце XVIII в. в ходе проведения реформ, касающихся изменения структуры управления обществом.

В 1785 г. были приняты Жалованная грамота городам и Городовое положение, объединившие в себе производственный и территориальный принципы становления самоуправления в городах. Муниципальная реформа, произведенная Екатериной II, была не столько реформой, сколько революцией, так как она не усовершенствовала старые учреждения, а поставила на их место совершенно новые, коренным образом отличавшиеся от существовавших.

Были провозглашены принципы всесословности и самостоятельности, являющиеся основными предпосылками истинного самоуправления.

Городовое Положение представляет собой правовой документ, в котором использован системный подход к организации управления обществом. Однако муниципальная революция 1785 г. была заранее обречена, потому что совершена была сверху, чисто кабинетным путем, исходя из теоретических соображений. Кроме того, на практике идея не получила поддержки в самих городах.

В 1800 г. Павел I отменяет созданное Екатериной II городское самоуправление и заменяет его почти чисто бюрократическим управлением. Со вступлением на престол Александра I в 1801 г. действие Жалованной грамоты городам восстанавливается, и Городовое Положение остается в силе до городской реформы 1870 г.

Результатом городской реформы было принятие Городового Положения 1870 г., представляющего собой один из заключительных актов великой эпохи реформ.

В 1892 г. было принято еще одно Городовое Положение, которое внесло коррективы в избирательное право.

Следует обратить внимание на то, что в Положении 1785 г. нет места определениям и научным дефинициям, что нередко можно встретить в нынешних законах. Зато в них есть та самая сущность, которая является главным условием становления и развития самоуправления. Речь идет о собственности, о свободном развитии производства и свободе инициативы граждан, составляющих основу местного самоуправления.

Статья 2 Городового Положения 1785 г. устанавливает, что городу принадлежит навечно недвижимая и движимая собственность: земля, сады, поля, пастьбы, луга, реки, леса, рощи, кустарники, пустыри, водяные и ветряные мельницы.


Территориальную основу городского самоуправления составляли города и посады. В 1870 г. городское самоуправление было введено в 46 губернских и областных городах.

В остальных городах и посадах губерний, исключая западные, предлагалось ввести Городовое Положение, учитывая обстоятельства, по предложению Министерства внутренних дел.

Относительно западных губерний, кроме Киева, а также применительно к городам прибалтийских губерний министр внутренних дел должен был войти в отношения с генерал-губернаторами для подготовки предложений и внесения их в законодательный орган. Иначе говоря, центральная власть, прежде чем вводить городское самоуправление, предварительно согласовывала вопрос с местными генерал-губернаторами. В Санкт-Петербурге, Москве, Одессе городское самоуправление могло быть введено после заключения общих городских дум, которые были затребованы Министерством внутренних дел и направлялись на разрешение законодательного органа. Как видим, правительство применяло избирательный метод введения городского самоуправления.

Ограничение числа городов, в которых вводилось в действие Городовое Положение, преследовало определенные цели. Правительство проводило эксперимент. Естественно, оно с осторожностью относилось к возможности массового внедрения самоуправления в городах. Оно боялось получить для себя мощный противовес в лице самоуправляющихся городов. Поэтому подавляющая часть городов самоуправления не имела.

Местное городское самоуправление занимало незначительное место в системе городов России. В основной части городов действовала система органов государственной власти и управления. Это означало, что самоуправление являлось не опорой государства, а лишь незначительным элементом, полностью зависимым от него, и размещалось на сравнительно небольшой территории страны.

Принятие Городового Положения 1785 г. преследовало далеко идущие цели. Правительство предпринимало меры по становлению и развитию производственной сферы и различных промыслов, которые на всех этапах развития общества были определяющими.

В Указе о введении в действие Городового Положения прямо зафиксирована цель развития производственной сферы, к которой должны были стремиться жители городов. Екатерина II повелевала "освободить рукоделия, промыслы и торговлю от принуждений и притеснений и преподать им различные полезные способы и ободрения" <1>. Такой подход был нацелен на возрождение инициативы людей в создании своего дела. Центральная власть хорошо осознавала, что мощь государства зависит от состояния дел на местах. В связи с этим в Указе содержался призыв ко всем гражданам о развитии производств и промыслов. Смысл его состоял в том, что кроме самих граждан никто не сможет сделать страну процветающей.


--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 22. С. 359.


Отдавая приоритет развитию производства и различного рода промыслов, Городовое Положение 1785 г. (ст. 90) вводит уведомительный порядок создания всех без исключения производств, приносящих людям пользу: "Мещанин волен заводить станы всякого рода, и на них производить всякого рода рукоделие, без иного на то дозволения или приказания" <1>.

--------------------------------

<1> Полное собрание законов Российской империи. СПб., 1830. Т. 22. С. 367


Материальные нормы о собственности, финансах, налогах, правах собственников закреплены в 47 статьях, процессуальные - в 50 статьях. Вопросам организации и компетенции городской Думы посвящено всего 27 статей. Но и они имеют предметное содержание.

Анализ Городового Положения 1785 г. показал, что все его нормы были нацелены на развитие мелкого и среднего производства, на создание как можно большего числа собственников в городах, на подъем инициативы людей, от которых зависело все.

В целях развития торговых отношений, свободного движения товаров ст. 24 Положения отменяла паспортный режим. Ввоз и вывоз производственных товаров, сельхозпродукции, рукоделий был беспрепятственным для всех граждан сельской и городской местности.

Развитие производственного самоуправления осуществлялось по видам ремесел. Ремесла делились на цеха или ремесленные управы. Управы цеха формировались на основе экономического интереса по определенным отраслям. Это вытекает из ряда статей Ремесленного Положения. Так, ст. 3 указанного Положения гласит: "Управы или цехи установить из одинакого ремесла". Аналогичное указание имеется в ст. ст. 9 и 28. Производственное самоуправление приобретало характер специализации ремесел по направлениям.

В свою очередь, городское самоуправление представляло собой союз производственных единиц. Раньше это был союз общин. Теперь вместо общин появляются управы и цехи. Они формируются при условии, если в их состав входит не менее пяти мастеров одного вида ремесла. Пункт 4 Ремесленного Положения закрепил этот принцип следующим образом: "Не установлять управы или цеха, пока менее пяти мастеров того ремесла в городе" <1>. Данное указание означает, что предприятие могло быть создано при наличии не менее пяти специалистов одного и того же вида ремесла в пределах города.

--------------------------------

<1> Там же. С. 364.


Предпочтение, которое отдавалось развитию производства, прослеживается в статьях Положения о гильдиях. Все три гильдии имели право заводить свое производство. Например, первая гильдия (капитал от 10 до 50 тыс. руб.) была вправе заводить фабрики, заводы и морские суда (ст. 105). Второй гильдии не запрещалось иметь или заводить фабрики, заводы и речные суда (ст. 111). Третьей гильдии дозволялось иметь станы, производить рукоделия и содержать малые речные суда (ст. 117) <1>.