ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3599
Скачиваний: 1
--------------------------------
<1> Там же. С. 369.
Гильдии формировались по имущественному цензу. Управы и цеха - только по профессиональному признаку.
Производственное самоуправление по горизонтали представляло собой как бы два разных по содержанию института. Один формировался на основе имущественного ценза, другой - только на профессиональной основе.
Статья 16 Городового Положения гласит: "Мещанские промыслы да защищаются правосудием, и да подкрепляются порядком благочиния". Как видим, экономические права подкреплены юридическими гарантиями. Положение провозгласило полную экономическую свободу мещан и дало юридические гарантии для ее реализации.
Интересным, на наш взгляд, является и тот факт, что в Положении нет ни одной нормы, которая бы предусматривала налоги или какие-либо другие платежи на строительство и создание производств.
Такой подход, естественно, способствовал расширению инициативы людей в создании своего дела, развитию производственной сферы.
Правительство понимало, что вначале необходимо создать широкую производственную инфраструктуру на местах, укрепить ее, дать ей встать на ноги, а затем уже определять налоги и другие платежи. Налоги взимались только с работающих производств и промыслов, гостиных дворов и т.д. Действовавший порядок создавал все необходимые условия для расширения источниковой базы доходов, что вполне устраивало центральную и местную казну.
Городовое Положение 1870 г., а затем Городовое Положение 1892 г. фактически перечеркнули существенные нормы о реальности городского самоуправления, закрепленные в Городовом Положении 1785 г. Из последнего были исключены: Ремесленное Положение, провозгласившее систему производственного самоуправления, изначально являвшегося основой всякого самоуправления; статьи о свободном, уведомительном порядке создания производств, промыслов, строительства, а также статьи, определяющие главную роль человека-собственника в деле местного самоуправления.
Органы и формы осуществления местного самоуправления, согласно Городовому Положению, приобретают более совершенный, структурированный характер. Так, в соответствии с Городовым Положением 1785 г. гильдии имели свое внутреннее самоуправление, цехи и ремесленные управы - свое.
На уровне города в качестве органа местного самоуправления избирались Городская общая дума и Городская шестигласная дума. Исполнительную власть представлял городской магистрат, выполнявший решения городской думы. Самоуправление города представляло собой трехступенчатую структуру, построенную по принципу соподчиненности. Внизу - гильдии, цеха и ремесленные управы, а также обыватели, именитые граждане, иностранцы и иногородние, посадские люди, наверху - Городская общая дума и Городская шестигласная дума как органы представительные.
Городская общая дума избиралась согласно ст. ст. 29, 30, 157 Положения на собраниях городовых обывателей, от гильдий, от цехов, от иногородних и иностранных гостей, от именитых граждан и от посадских людей. Каждая из названных групп граждан имела один голос в городском обществе.
Городская шестигласная дума избиралась на заседании Городской общей думы. Городской глава, бургомистры и ратманы выбирались городским обществом через каждые три года.
К формам проявления местного самоуправления можно отнести выборы в Городскую общую думу, в которых принимали участие все перечисленные группы населения, сходы, собрания горожан, а также отдельных профессиональных цехов и ремесленных управ. Управы избирали сроком на один год своих управных старшин и старшинских товарищей, которые осуществляли руководство в соответствующей ремесленной организации и представляли интересы своих организаций в Городской общей думе.
Кроме того, согласно ст. 11 Ремесленного Положения, все ремесленные управы вообще (в масштабе города) избирали ежегодно ремесленного главу, который представлял их интересы в Городской шестигласной думе. Представительные органы формировались в основном из числа собственников и от производственных единиц.
Таким образом, выборное начало органов самоуправления и должностных лиц на производстве и в масштабах города было одной из главных форм проявления самоуправления по Городовому Положению 1785 г.
В соответствии с Городовым Положением, принятым в 1870 г., к органам городского самоуправления относились городское Избирательное собрание, Городская дума, городская управа.
Городские Избирательные собрания формировались для избрания гласных Городской думы через каждые четыре года. При этом избиратели и избираемые должны были обладать имущественным и возрастным цензом.
Городская дума являлась представительным органом, избранным определенным кругом лиц, обладающих недвижимым имуществом, о чем свидетельствует ст. 17 Городового Положения 1870 г.
Избирательный корпус состоял из влиятельных людей, обладающих собственностью в виде недвижимости и уплачивающих налоги и другие платежи в городскую казну. Неимущая часть населения не допускалась к голосованию. Права голоса лишались граждане, подвергшиеся суду за преступления и даже проступки, влекущие лишение или ограничение прав состояния, или исключение из службы...; отрешенные от должности (в течение трех лет со времени отрешения); состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных действиях...; душевнобольные; лишенные духовного сана или звания за пороки, или же исключенные из сана или звания за пороки, или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат.
Не имели права голоса также губернатор, члены Губернского по городским делам присутствия, за исключением городского головы, члены губернского Правления и чины местной полиции.
Таким образом, представительные органы местного городского самоуправления создавались путем двухступенчатых выборов. Вначале формировалось Избирательное собрание из числа представителей различных производственных, купеческих единиц, обладающих недвижимостью, а также частных лиц, имеющих в городе недвижимую собственность в общем владении. Затем Избирательное собрание выбирало своих гласных в общую Городскую думу.
Положение 1870 г., по сравнению с Положением 1785 г., преследовало цель свертывания демократических начал в местном самоуправлении. Дискриминация граждан была закреплена в законодательном порядке. Статус граждан определялся в зависимости от их экономического состояния, принадлежности к виду религии и национальности.
Вопросы компетенции городского самоуправления решались в городовых Положениях по-разному. В Городовом Положении 1785 г. она складывалась из совокупности компетенций физических и юридических лиц. И те, и другие имели право на создание и развитие производств и промыслов, гостиных дворов, торговых предприятий, ремесел, а также на выборы Городской общей думы. При этом компетенция определялась наличием собственности.
Компетенция Городской думы носила координационно-контрольный характер, дума координировала все процессы, происходившие в городе, и осуществляла контроль за выполнением законов центральной власти.
Компетенция ремесленных управ и цехов имела внутреннее разделение. Так, собрания и сходы ремесленных мастеров избирали своих представителей в Городскую общую думу, а также ежегодно избирали из своей среды управного старшину и двух старшинских товарищей, заслушивали отчеты ремесленных мастеров о качестве выполненных работ, определяли сроки выполняемых работ, утверждали бюджет, рассматривали наиболее существенные жалобы, поданные управному старшине и его товарищам, устанавливали взыскания за прогулы ремесленников и др.
Объем компетенции собрания, схода как органа непосредственной демократии в рамках отдельно взятых производств был довольно обширным. Здесь решались ключевые задачи жизни и деятельности коллектива: от экономических до морально-поведенческих. Собрание, сход ремесленников принимали решения, которые были обязательны для всех членов однородной ремесленной управы. Управный старшина и старшинские товарищи выступали в роли исполнительной власти в ремесленных ячейках. Значительным объемом компетенции обладали ремесленные мастера, которые составляли основу производственного самоуправления. Они осуществляли основной объем полномочий, касающихся организации производства, обучения учеников, обеспечения качества выполняемых работ, подбора кадров для зачисления в ремесло.
У каждой ремесленной управы имелась своя собственность. К ней относилось движимое и недвижимое имущество. Управы и цеха ремесленные являлись юридическими лицами и самостоятельно несли ответственность по своим обязательствам.
Компетенция гильдий выражена в общей форме в Городовом Положении. Каждая гильдия, равно как и другие группы граждан, в соответствии со ст. ст. 158 - 165 Положения, обладали правом выдвижения своих гласных в Городскую общую думу. Компетенция Городской думы ограничивалась чисто хозяйственными вопросами и заботами о нуждах и безопасности населения.
На Городскую думу возлагался также контроль за выполнением Городового Положения и других законов центральной власти.
Компетенция городского главы носила в большей мере организационно-правовой характер. Он созывал Городскую думу, вел ее заседания, проверял полномочия каждого гласного, избранного в думу от различных групп населения, вместе с депутатами составлял городскую обывательскую книгу города и сдавал ее в архив. Других каких-либо полномочий городского главы Положение 1785 г. не предусматривает.
Городской магистрат осуществлял функции исполнительно-распорядительной власти. Он находился в двойном подчинении. С одной стороны, он подчинялся по вертикали губернскому магистрату и губернатору, с другой - Городской думе. Так, в соответствии со ст. 178 Положения городские магистраты обязаны были выполнять законные решения Городской думы и оказывать помощь представителям центральной власти.
В случае нарушения законов и установленных порядков городской магистрат докладывал об этом Губернскому магистрату или Сенату. Компетенция городского магистрата носила чисто контрольный характер.
По Городовому Положению 1870 г. компетенция городского самоуправления приобретает в большей степени организационно-правовой характер. В данном документе преобладают статьи об организации и деятельности городского самоуправления, не имеющие связи с собственностью и производством. Реальная компетенция, основанная ранее на собственности городов и стимулировании производства, превратилась в формальную, выхолощенную идею о самоуправлении.
В Указе о введении в действие Городового Положения не было сказано, какие цели оно преследует. Да и само Положение не содержало существенных замыслов, которые бы способствовали развитию общества, улучшению жизни людей, укреплению основ государства.
Компетенция приобрела завуалированный характер. Две трети статей Положения посвящены названию городских органов, порядку их формирования, внутриорганизационной работе, взаимоотношениям с губернатором, Правительством, Министерством внутренних дел. То, что раньше вправе были делать граждане, оказалось переданным в руки городских властей.
Статья 55 Городового Положения 1870 г. перечисляет полномочия Городской думы: содержание в исправности и чистоте территории города, памятников, устройство пристаней, переправ и перевозов, кровель, дымовых труб и т.д. По всем вышеназванным вопросам Дума принимала постановления.
Компетенция городской управы была производна от компетенции Городской думы. В соответствии со ст. 72 Положения 1870 г. Городская управа осуществляла оперативно-хозяйственное управление, решала текущие дела, выполняла постановления Городской думы, занималась сбором и расходованием средств, установленных Думой.
В компетенцию городского головы входили вопросы: организации работы Думы, ее созыва, председательствования на ее заседаниях, приглашения на заседания Думы заинтересованных лиц, контроля за законностью принимаемых решений городской управой, внесения спорных вопросов на рассмотрение Губернского по городским делам присутствия.
Таким образом, компетенция городского самоуправления на протяжении целого столетия имела тенденцию к изменению, переходила из состояния реальных вещей в состояние абстрактных составляющих ее элементов, оторванных от материальной основы. При этом следует заметить, что чем больший промежуток времени отделяет наше общество от древнего русского периода, тем все меньше и меньше остается шансов для сохранения самоуправления, не говоря уже о его компетенции.
Городовое Положение 1892 г. еще в большей степени сузило рамки городского самоуправления. Круг лиц, принимавших участие в организации и деятельности самоуправляющихся единиц, стал более ограниченным. Люди были поставлены в зависимость от принадлежащего им имущества. Имущественный ценз был поднят именно с той целью, чтобы отлучить большую часть населения от городского самоуправления, подавить его экономическую и политическую инициативу. И, как свидетельствует история, такая цель была достигнута.
Крестьянское и земское самоуправление. Необходимость образования особых органов местного хозяйственно-распорядительного управления возникла одновременно с разработкой положений об освобождении крестьян от крепостной зависимости. 1 января 1864 г. было принято Положение о земских учреждениях, которое получило силу закона. Указом в тот же день оно вводится в действие в 33 губерниях. В течение 1865 - 1876 гг. земские учреждения были введены в 34 губерниях европейской России и в области Войска Донского. В последнем по требованию верхушки казачества в 1882 г. земства были упразднены.
В объяснительной записке к проекту Положения одной из задач реформы виделось "по возможности полное и последовательное развитие начала местного самоуправления". Такая постановка дела вполне соответствовала тем воззрениям, которые в то время если не господствовали, то были значительно распространены в обществе.
С призывами к участию общества в управлении выступали губернские комитеты по крестьянскому делу <1>.
--------------------------------
<1> Брокгауз Ф.А., Ефрон И.А. Энциклопедический словарь. СПб., 1894. XII-A. С. 534.
В 1890 г., 12 июня, было принято новое Положение о губернских и уездных земских учреждениях, которое отличалось от Положения 1864 г. Изменения состояли в существенном укреплении позиций дворян в земских учреждениях. В земских собраниях представители дворянства составляли большее число, чем крестьяне и горожане вместе взятые.