ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3602
Скачиваний: 1
В соответствии с Положением 1890 г. выборы земских гласных проводились на двух собраниях: в одном принимали участие только дворяне, во втором - все остальные избиратели, кроме крестьян.
Положение 1890 г. снизило земельный ценз для дворян с 200 до 125 десятин. В их же пользу было сокращено количество гласных: раньше в 34 губерниях избирали 2284 губернских гласных, по новому Положению - 10229; крестьяне избирали раньше 5357 гласных, теперь их стало 3167 <1>.
--------------------------------
<1> Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990. С. 23.
В систему земств для организации их работы и контроля над ними было введено Губернское по земским делам присутствие. В его состав от губернии входили: губернатор, вице-губернатор, управляющий казенной палатой, прокурор окружного суда. Земство представляли в нем председатель губернской земской управы, он же предводитель дворянства губернии, и один гласный от губернии <1>.
--------------------------------
<1> Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Российское территориальное самоуправление 1864 - 1917 гг. Кемерово, 1994. С. 4.
Земская реформа 1864 г. должна была удовлетворить два требования: 1) стремление улучшить местное хозяйственное управление; 2) дать выход "свободным стремлениям общества", т.е. единодушному, громкому запросу на самоуправление, заявленному общественным мнением.
Производство по-прежнему было отправной точкой становления и развития местного сельского самоуправления. В разделе первом ст. 23 Общего Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, указывалось: "Крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости, предоставляется право наравне с другими свободными сельскими обывателями:
- производить свободную торговлю, предоставленную крестьянам, без взятия торговых свидетельств и без платежа пошлин;
- открывать и содержать на законном основании фабрики и разные промышленные, торговые и ремесленные заведения;
- записываться в цехи, производить ремесла в своих селениях и продавать свои изделия как в селениях, так и в городах;
- вступать в гильдии, торговые разряды и соответствующие оным подряды" <1>.
--------------------------------
<1> Российское законодательство X - XX веков. М., 1889. Т. 7. С. 41.
Положение дало возможность для самоопределения и самоорганизации крестьян. Особенно следует обратить внимание на то, что каждый крестьянин на своей усадьбе имел право без разрешения помещика или общества устраивать и содержать фабричные, промышленные и торговые заведения <1>.
--------------------------------
<1> Там же. С. 277.
Все вышеперечисленные положения представляют собой ту самую основу, от которой зависит судьба самоуправления. Ибо производство было и остается решающим фактором для местного самоуправления.
Принятие Положений о крестьянах и о земских учреждениях 1864 г. не означало одновременную и повсеместную кампанию по введению местного самоуправления. Правительство опасалось их распространения на окраины России. Опасность эта заключалась в том, что самоуправление при массовом его распространении могло объединиться в своих требованиях к Правительству и организовать проведение различных мероприятий, неугодных царской администрации. При разобщенной территориальной дислокации земств, значительном удалении их друг от друга, перевесе сил в пользу центральной администрации Правительство чувствовало себя спокойно.
В канун Февральской революции 1917 г. земства действовали в 34 губерниях. Остальная огромная территория страны, включавшая в себя 51 губернию и область с населением 61 млн. человек, управлялась исключительно царской администрацией. Местного самоуправления не знали такие регионы, как Прибалтийский край, Степной край, Кавказ, область Войска Донского (с 1882 г.), Архангельская, Гродненская, Виленская, Ковенская губернии и Сибирь <1>.
--------------------------------
<1> Бойцов В.Я., Степанова Н.В. Указ. соч. С. 37, 38.
В этих губерниях преобладало помещичье землевладение. Это позволяло сдерживать инициативу граждан к участию в самоуправлении.
Из 34 названных губерний, где действовали земские учреждения, 27 совпадали с теми губерниями, где было введено городское самоуправление. То же самое касается и крестьянского самоуправления. Самоуправление действовало в основном в европейской части России.
Главным органом сельского самоуправления был сход, состоявший из домохозяев, сельского общества. Компетенция сельского схода складывалась из дел, связанных прямо или косвенно с общественным землевладением, и дел общественного благоустройства и общественного хозяйства.
К числу дел первой категории, по мнению схода, были отнесены: принятие в общество новых членов с правом на надел и увольнение членов общества; разрешение семейных разделов; переделы земель, окончательный раздел общинных земель на подворные участки; распоряжение выморочными наделами; дела по отбыванию повинностей, причитающихся с надельной земли; содержание в исправности проселочных дорог, меж, межевых знаков, проточных вод и канав на общественных землях.
Ко второй категории дел относились: исключение из общества порочных его членов; опека над малолетними и несовершеннолетними сиротами; совещания и ходатайства об общественном благоустройстве, призрении и обучении грамоте; обеспечение народного продовольствия; устройство и поддержание церквей, заведение сельских училищ; принятие мер против заразительных болезней и скотских падежей; содержание караулов в деревнях; призрение престарелых, дряхлых и увеченных членов общества; принятие мер в случаях пожаров, наводнений, а также для истребления саранчи, сусликов, хищных зверей; учреждение сельских банков <1>.
--------------------------------
<1> Страховский И.М. Крестьянское сословное самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. статей. СПб., 1903. С. 252.
Кроме того, к компетенции сельских сходов относились дела по организации сельского управления, а именно: выборы должностных лиц, назначение им содержания, назначение сборов на мирские расходы, установление добровольных раскладок и употребление мирских капиталов.
К компетенции сельского старосты относились вопросы исполнительного характера. Он выполнял роль исполнительного органа, созывал сходы, председательствовал на них. Староста имел право роспуска схода.
В отдельных случаях сельский староста осуществлял административные функции. Он мог налагать штрафы до 5 рублей и подвергать подведомственных лиц аресту до 7 дней.
Из этого следует, что представительный орган, каковым являлся сход, решал одни вопросы, исполнительный - другие. У сельского схода объем полномочий был больше, чем у старосты.
Наличие такого набора полномочий у схода свидетельствует о том, что при подготовке Положения о крестьянах использовался более или менее системный подход к становлению и развитию самоуправления в сельской местности. По сути, сход представлял собой ранее действовавший на Руси союз общин, с ограниченным представительством.
Компетенция сельских сходов обозначена более предметно, чем компетенция земских учреждений. Она носит конкретный характер.
Сельские сходы как форма проявления местного самоуправления действовали до 1917 г. и даже в советский период.
Компетенция волостных сходов, к сожалению, не оправдала надежд законодателя и осталась только на бумаге. Они не осуществляли на практике своих общественно-хозяйственных функций. Волостные органы несли только затраты и стали убыточны, и они не развились, а приблизились к полному упадку <1>. Они редко собирались. Кроме того, людей не объединяли единые экономические интересы. Они были разобщены в масштабе волости. В итоге полномочия волостных сходов были переданы волостным старшинам и волостным правлениям.
--------------------------------
<1> Страховский И.М. Указ. соч. С. 269, 270.
Вследствие состоявшегося в 1874 г. подчинения волостных старшин в дисциплинарном отношении уездным исправникам все волостное управление совершенно подпало под власть полиции, превратившись в ее низший орган. Волостные правления сделались абсолютно чуждыми для крестьян.
Это означает, что сельское самоуправление не должно было подниматься выше уровня села, где для него имелись реальные условия: единый экономический интерес людей, компактность территории, трудовое общение. Все это сближало людей при принятии решений на сходах. Они быстрее приходили к единому мнению, принимали решения и сами их выполняли.
Согласно Положению 1864 г. к предметам ведения земских учреждений были отнесены: устройство путей сообщения, общественное призрение, народное продовольствие, народное здравоохранение, народное начальное образование, общественное благоустройство, тюремное управление, составление смет, раскладка расходования земских сборов, раскладка государственных налогов, мировой суд и суд присяжных.
В соответствии со ст. 2 Положения от 1 января 1864 г. земские учреждения наделялись правом участия не только в управлении, но и в устроении всего хозяйственного быта страны и народа.
Так, в пункте VI им предписывалось иметь попечение о развитии торговли и промышленности.
А. Васильчиков по этому поводу писал, что наделение такими полномочиями земств может привести к неограниченному произволу и будет препятствовать развитию народного хозяйства <1>.
--------------------------------
<1> Васильчиков А. Указ. соч. С. 62.
Вообще-то опасения А. Васильчикова оказались небезосновательны. Жизненная практика подтверждает, что чем шире опека со стороны административных органов, какими бы они ни были, тем больше возможностей для сдерживания процесса производства, расширения местной инфраструктуры.
В литературе часто упоминается о том, что земства решали задачи местного хозяйства. Можно ли согласиться с тем, что содержание арестантских учреждений и квартир для чинов полиции, этапная повинность, устройство и ремонт больших дорог, выделение подвод для разъездов полицейских, жандармов и других правительственных чиновников относились к задачам местного хозяйства? Пожалуй, это в большей мере функции государственных органов. Стало быть, земские учреждения выполняли уже тогда часть государственных функций.
Не следует забывать и о том, что основная часть решений, принимаемых по вышеупомянутым вопросам, подлежала утверждению губернатором или министром внутренних дел.
Согласно Положению о земствах 1890 г. к предметам их ведения были отнесены:
1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями - денежными и натуральными;
2) заведование капиталами и другим имуществом земства;
3) заведование делами по обеспечению народного продовольствия;
4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и бечевников; устройство и содержание пристаней вне городских поселений и попечение об улучшении местных путей сообщения;
5) устройство и содержание земской почты;
6) заведование взаимным земским страхованием имущества;
7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями, попечение о призрении бедных, неизлечимых больных и умалишенных, а также сирых и увеченных;
8) участие в мероприятиях по охране народного здоровья и предупреждению и пресечению падежей скота, развитие средств врачебной помощи населению и изыскание способов по обеспечению местности в санитарном отношении;
9) заботы по предупреждению и тушению пожаров и попечение о лучшем устроении селений;
10) попечение о развитии средств народного образования и установленное законом участие в заведовании содержимыми за счет земства школами и другими учебными заведениями;
11) воспособление зависящими от земства способами местному земледелию, торговле и промышленности; заботы об охране полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными;
12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений <1>.
--------------------------------
<1> Полное собрание законов Российской империи. Т. 10. Отдел 1. Ст. 6927.
При этом законодатель пытается ввести критерий разделения предметов ведения между губернским и уездными земскими учреждениями.
К ведению губернских земских учреждений относятся те дела, которые касаются всей губернии или нескольких ее уездов, а к ведению уездных земских учреждений - те, которые касаются каждого отдельного уезда и не подлежат ведению губернских земских учреждений.
Все названные предметы ведения более детально изложены при определении компетенции губернских и уездных земских собраний и их управ. Вначале дана общая компетенция тех и других. Затем выделены особая компетенция губернских земских собраний и особая компетенция уездных земских собраний.
Компетенция губернских земских собраний была более объемна. В соответствии со ст. 63 Положения они решали следующие задачи.
1. Разделение зданий, сооружений, путей сообщения, повинностей и заведений общественного призрения на губернские и уездные.
2. Раскладка между уездами государственных сборов.
3. Распределение между уездами сумм, определенных на устройство мест заключения.
4. Устройство новых и перенесение существующих пристаней на судоходных реках и озерах.
5. Разрешение создания новых ярмарок, торгов, базаров, а также закрытие их.
6. Установление натуральных и денежных повинностей по истреблению вредных для полей насекомых и животных и другие вопросы.
В свою очередь, особая компетенция уездного земского собрания обозначалась в ст. 64 всего лишь тремя пунктами.
1. Раскладка внутри уезда тех государственных и губернских сборов, разверстание коих возможно по закону на уездные земские учреждения.
2. Представление губернскому земскому собранию сведений и заключений по предметам ведомства земских учреждений, а также предположений по предметам своего ведения.
3. Представление губернскому земскому собранию предположений о ходатайстве перед Правительством по предметам, касающимся местных польз и нужд.
Соотношение компетенции губернских и уездных собраний свидетельствует о том, что центральная власть полагала строить самоуправление, начиная с "верхних этажей". В любом случае компетенция губернских собраний была намного объемнее и существеннее, чем уездных.
Многие решения земств подлежали утверждению министром внутренних дел. Среди них ст. 83 Положения о земских учреждениях 1890 г. называет решения: 1) об обращении земских дорог в проселочные; 2) о сборах с проезжающих по земским дорожным сооружениям и переправам, а также переправам, содержимым частными лицами; 3) о разделении имущества и заведений общественного призрения на губернские и уездные; 4) о переложении натуральных повинностей в денежные; 5) об установлении натуральной и денежной повинности по истреблению вредных для полей и лугов насекомых и животных; 6) об открытии новых и перенесении существующих пристаней на судоходных реках и озерах; 7) об открытии новых ярмарок и о закрытии, перенесении в другие местности или изменении сроков существующих ярмарок; 8) о займах, за исключением позаимствований из принадлежащих земству капиталов, имеющих особое значение <1>.