ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3606
Скачиваний: 1
На смену периоду положений, которые имели временный характер, приходит период принятия законов субъектов Российской Федерации, обеспечивающих определенную устойчивость института местного самоуправления, вселяющих уверенность в его жизнеспособности.
В 2003 г. принят новый Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", введение в действие которого отнесено на 2009 год.
ОСОБЕННАЯ ЧАСТЬ
Глава IV. ПОНЯТИЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ЕГО ОСНОВ
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- понятие, сущность и конституционные основы организации местного самоуправления;
- исторические этапы развития законодательства о местном самоуправлении;
- соотношение местного самоуправления и государственной власти;
- конституционные основания и пределы участия местного самоуправления в осуществлении функций социального государства;
- основы местного самоуправления;
уметь:
- соотносить понятия "государственная власть", "местное самоуправление", "публичная власть", "народовластие";
- определять субъектов права на осуществление местного самоуправления, содержание права граждан на участие в его осуществлении, место этого права в системе прав и свобод человека и гражданина;
- толковать смысл конституционных предписаний, устанавливающих принципы организации местного самоуправления с учетом действующего законодательства и правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации;
- раскрывать содержание основных конституционных принципов организации местного самоуправления;
владеть:
- навыками конституционно-правового анализа сущности местного самоуправления в системе управления российским обществом и государством, проблем и тенденций реализации его конституционной модели в текущем (отраслевом) законодательстве;
- навыками систематизации (обобщения) и научно-теоретического осмысления практики Конституционного Суда Российской Федерации по соответствующим вопросам, критической оценки существующих научно-доктринальных подходов к пониманию российского местного самоуправления.
§ 1. Понятие местного самоуправления
Определение понятия местного самоуправления во многом обусловлено избранной государством теорией или совокупностью теорий этого самоуправления. Теория местного самоуправления формируется на основе имеющегося практического опыта как отдельно взятого государства, так и группы государств. В свою очередь, на основе теорий местного самоуправления формируются концепции местного самоуправления.
Концепции местного самоуправления отличаются его отношением к государству. Одно дело, когда местное самоуправление обладает полной автономией и не задействовано на выполнение государственных функций, и совершенно другое, - когда оно зависимо от органов государственной власти и совместно с ними осуществляет функции государственного и местного значения.
Отнесение местного самоуправления к той или иной концепции зависит от того, является оно самостоятельным, автономным, отдельным от государственного управления, или же оно есть продолжение государственного управления на местах.
Первая концепция (англосаксонская) построена на общественной теории местного самоуправления, объединившей теорию свободной общины, хозяйственную теорию, а также частично юридическую теорию.
Теория свободной общины была разработана немецкими учеными в начале XIX века. Цель этой теории состояла в обосновании необходимости ограничения вмешательства государства в дела общин. Община исторически является предшественницей государства. Последнее появляется в результате объединения общин по экономическим и политическим мотивам. Весь ход истории свидетельствует об этом. Б. Чичерин, рассуждая о свободной общине, утверждал: "Вольная община образуется, когда при господстве частного права вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников" <1>. В догосударственный период община является независимой, самостоятельной единицей в решении всех задач. Она свободна от внешнего влияния. Сторонники теории свободной общины стояли на позиции независимости общины от государства. Их оппоненты полагали, что отделение общины от государства невозможно. С появлением государства, создателями которого являются общины, состояние последних изменяется. В силу ряда обстоятельств они вынуждены признать необходимость государства и зависимость от него. Общины жертвуют частью своей свободы. С возникновением государства исчезают абсолютная самостоятельность и независимость вольной общины <2>.
--------------------------------
<1> Чичерин Б. Курс государственной науки. М., 1894. С. 117.
<2> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 7.
Теория свободной общины опиралась на идеи естественного права. Она нашла применение в Бельгийской Конституции 1831 года, которая содержала статью об общинном управлении и признавала наряду с законодательной, исполнительной и судебной ветвями власти власть муниципальную.
Однако на практике такой подход не имел успеха. Выделение муниципальной ветви власти в самостоятельную могло иметь далеко идущие отрицательные последствия. Подобное наличие разделения властей опасно для целостности и единства общества и государства.
Сторонники теории свободной общины доказывали, что право общины заведовать своими делами имеет такой же естественный и неотчуждаемый характер, как и права, свободы человека, ибо община исторически возникает раньше государства, которое должно уважать свободу общинного управления <1>.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 7; Аксаков К.С. Полное собрание сочинений. М., 1889. Т. 1. С. 51, 52, 84.
Хозяйственная теория самоуправления. Сущность данной теории состоит в том, что самоуправление есть заведование делами местного хозяйства. Ее сторонники утверждали, что собственные дела общины - это дела общинного хозяйства, и что самоуправление есть управление делами местного хозяйства. При этом на первый план выдвигались дела хозяйственного характера.
Но в жизни деятельность органов местного самоуправления не ограничивалась хозяйственными делами. Изучение исторического опыта самоуправления в России свидетельствует о том, что почти повсеместно органам местного самоуправления, помимо дел чисто хозяйственного характера, предоставлялись также заведование местной полицией, призрение бедных, руководство противопожарными и санитарными мерами и ведение других дел, носящих явно не частноправовой, не хозяйственный характер. Осуществление всех этих функций, несомненно, сообщало органам самоуправления значение органов публичной власти <1>.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 9.
Хозяйственная теория самоуправления, как и теория свободной общины и общественная теория, основывалась на противопоставлении государства обществу. "Самое слабое место в этой теории состояло не столько в том, что ее сторонникам не удавалось составить достаточно пространный список негосударственных публично-правовых дел, предоставленных органам самоуправления, сколько в том, что таких дел вовсе и не может быть" <1>. Этот вывод, сделанный Н.И. Лазаревским в начале столетия, актуален и в настоящее время.
--------------------------------
<1> Там же. С. 12.
Анализируя точки зрения сторонников свободной общины, русские ученые Н.И. Лазаревский, Б. Чичерин, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, И.Д. Беляев, Н.М. Коркунов доказывали, что эта теория несостоятельна и нежизнеспособна. Однако исторический опыт развития местного самоуправления свидетельствует о том, что общественная теория самоуправления, объединенная с хозяйственной и юридической, имеет практическое применение в ряде государств.
Близкой по своей сущности к общественной теории местного самоуправления является уже названная нами юридическая теория самоуправления. Юридическая теория предполагает, что органы самоуправления не являются органами государственной власти. Государство уступает органам местного самоуправления ряд правительственных прав в полном объеме. При этом органам местного самоуправления гарантируются независимость и неприкосновенность. Данная теория построена на разделении функций и полномочий между государственными органами и органами местного самоуправления. Ее придерживались Г. Еллинек, Н. Коркунов, Б. Чичерин <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом: Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999. С. 10, 11.
Вторая концепция - европейская континентальная построена на основе государственной теории самоуправления.
Государственная теория самоуправления была разработана Лоренцом Штейном и Рудольфом Гнейстом. Затем более детально основные ее положения были развиты в России И.Д. Беляевым, В.П. Безобразовым, А.И. Васильчиковым, А. Градовским, Н.И. Лазаревским и другими учеными. Сущность данной теории состоит в том, что органы местного самоуправления являются органами государственного управления, их компетенция является не какой-либо особенной, самобытной, естественной, а целиком и полностью создается и регулируется государством. Самоуправление есть государственное управление - вот откровенный вывод школы германских юристов <1>.
--------------------------------
<1> Михайлов Г.С. Местное советское управление. М., 1927. С. 14.
Германский ученый в области права Г. Еллинек определял местное самоуправление как "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" <1>. Данное понятие местного самоуправления было сформулировано, по-видимому, на основе государственной и политической теорий местного самоуправления. В нем использованы элементы государственной и политической теорий. Это объясняется следующим.
--------------------------------
<1> Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466.
Во-первых, местное самоуправление рассматривается в качестве государственного управления. Это означает, что оно задействовано на осуществление государственных функций.
Во-вторых, оно, по мнению Г. Еллинека, осуществляется лицами, не являющимися профессиональными государственными должностными лицами. Его осуществляют заинтересованные лица, т.е. жители, проживающие на соответствующей территории.
Выводы ученых о соотношении государственных органов и местного самоуправления, сделанные еще в XVI - XVIII веках, свидетельствуют о том, что взаимоотношение проявлялось по следующим направлениям:
- во-первых, в участии местных органов, собраний граждан в обсуждении проектов законов, которые выставлялись на общее обозрение;
- во-вторых, в проведении выборов в центральные органы и территориальные органы власти, в формировании местных исполнительно-распорядительных органов;
- в-третьих, в организации работы по исполнению законов;
- в-четвертых, в реализации предметов совместного ведения.
Взаимодействие самоуправления с верховной властью прослеживается с самого начала зарождения государства на Руси. Действовавшее на Руси общинное самоуправление, земщина постоянно находились в тесном контакте с общегородским вече и княжеской властью. Они как бы дополняли друг друга.
Вот что писал на этот счет Н.И. Лазаревский, отстаивая государственную теорию самоуправления:
1) в самоуправлении нельзя видеть осуществления общинами и другими самоуправляющимися единицами непосредственно им принадлежащих и не от государства полученных прав на заведование своими делами, и что, следовательно, самоуправление есть осуществление правительственных прав по поручению от государства;
2) в самоуправлении нельзя видеть заведования какими бы то ни было негосударственными делами управления;
3) в самоуправлении нельзя видеть осуществления задач управления не самим государством, а какими-либо другими публично-правовыми юридическими лицами, которым государство передает принадлежащие ему правительственные права, и что, следовательно, самоуправление есть исполнение задач государственного управления самим государством;
4) сущность самоуправления нельзя видеть в том, что государство действует через лиц, принадлежащих не к правительственному организму, а к местному обществу, и что, следовательно, органы самоуправления являются непосредственными органами и представителями самого государства <1>.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 17, 18.
Под местным самоуправлением Н.И. Лазаревский понимал "децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и текущую связь органов местного государственного управления с данною местностью и ее населением" <1>.
--------------------------------
<1> Там же.
Сторонники теории государственного самоуправления доказывали, что предметы ведения, входящие в компетенцию местного самоуправления, входят в задачи государственного управления. И поскольку одни и те же задачи выполняют государство и органы местного самоуправления, нельзя говорить в таком случае о негосударственном характере местного самоуправления.
Н.И. Лазаревский писал: "Земства заведуют практически всеми делами государственного управления, за исключением заведования капиталами самого земства, которые им принадлежали" <1>.
--------------------------------
<1> Михайлов Г.С. Указ. соч. С. 14; Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 17.
Рассуждая о единстве государства и местного самоуправления, В.П. Безобразов утверждал, что "чем шире развиты элементы местного самоуправления, чем более самостоятельны его органы, чем более его начала господствуют в местной администрации, тем строже и теснее они должны входить в общий строй государственного управления и тем менее возможно раздвоение власти - раздвоение и антагонизм самоуправляющихся государственно-общественных учреждений и бюрократических" <1>.
--------------------------------
<1> Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 9.