ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3744
Скачиваний: 1
Таким образом, местное самоуправление осуществляется путем управления. Для осуществления такого управления субъекты местного самоуправления должны обладать следующими свойствами:
- во-первых, уметь ставить цели, принимать решения и определять средства, необходимые для достижения этих целей;
- во-вторых, уметь прогнозировать и планировать свою деятельность, комбинировать и соединять отдельные ее акты в единый процесс для достижения поставленной цели;
- в-третьих, уметь предвидеть результаты своей деятельности <1>;
--------------------------------
<1> Керимова Т.В. Социальный прогресс и управление. М., 1980. С. 50.
- в-четвертых, жители должны обладать способностью формировать органы местного самоуправления, осуществляющие управление в пределах муниципального образования.
Управление при реализации жителями властных полномочий не является самоцелью.
Организация деятельности жителей, проживающих в границах муниципального образования, обусловлена необходимостью удовлетворения их интересов и конституируется в местное управление, т.е. управление - это не особая, сверхъестественная потребность. Люди не преследуют специальной цели - управлять. Наоборот, люди вынуждены управлять, чтобы достичь производственных, бытовых, духовных и иных целей <1>. Они заинтересованы в улучшении своего собственного благосостояния и именно в этих целях вынуждены управлять всеми процессами на своей территории.
--------------------------------
<1> Сиренко В.Ф. Интересы в системе основных институтов советского государственного управления. Киев, 1982. С. 27, 28.
При этом управление осуществляется в рамках закона. Правовая форма является основной формой внешнего выражения <1> местного управления.
--------------------------------
<1> Там же. С. 21.
В современной юридической литературе имеются определения понятия местного самоуправления, основанные на европейской континентальной концепции. В них есть элементы сходства и различия, прослеживается историческая преемственность. Кроме того, при определении понятий местного самоуправления сторонниками англосаксонской и европейской континентальной концепций часто используются следующие термины: "власть", "публичная власть", "управление", "деятельность", осуществляемая гражданами, проживающими в границах муниципального образования, "вопросы местного значения", "интересы местного населения" и т.д.
Научные определения понятия местного самоуправления, данные в различные исторические периоды, следует изучать и применять при разработке новых теоретических конструкций (см. табл. 1).
Таблица 1
Определение местного самоуправления в трудах ученых
|
N п/п |
|
Вид концепции. Содержание определения местного самоуправления |
Источник, в котором имеется определение |
|
1. Европейская континентальная концепция |
|||
|
1 |
М.И. Свешников |
Местное самоуправление - это "новая форма администрации, заключающаяся в свободном участии народа в заведовании делами, вверенными местным административным органам, то есть свободное участие народа в местной администрации" |
1872 г. Основы и пределы самоуправления. 3-е издание. СПб., 1872. С. 24 |
|
2 |
В.П. Безобразов |
Самоуправление не может быть иначе рассматриваемо, как в совокупности с общим организмом всего государственного механизма управления, в состав которого оно входит как органическая часть единого целого |
1882 г. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1 |
|
3 |
Н.И. Лазаревский |
Самоуправление есть децентрализованное государственное управление, где самостоятельность местных органов обеспечена системой такого рода юридических гарантий, которые, создавая действительность децентрализации, вместе с тем обеспечивают и тесную связь органов местного государственного управления с данной местностью и ее населением |
1903 г. Самоуправление. Мелкая земская единица. Сборник статей. СПб., 1903. С. 51 |
|
4 |
Г. Еллинек |
Местное самоуправление - это "государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными государственными - должностными лицами, управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц" |
1908 г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 466 |
|
5 |
Н.М. Коркунов |
Местное самоуправление "есть составная часть государственного управления" |
1909 г. Лекции по общей теории права. СПб., 1909. С. 240 |
|
6 |
Л.А. Велихов |
Местное самоуправление - это "государственное управление каким-либо кругом дел на местах, образуемое посредством избрания уполномоченных на то лиц от господствующего класса местного населения" |
1928 г. Основы городского хозяйства. 1928. С. 235 |
|
7 |
Б.Э. Нольде |
Местное самоуправление - это "форма осуществления государственных функций при помощи независимых - в той или иной мере - лиц и учреждений" |
Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. М., 1996. С. 13 |
|
8 |
Н.В. Постовой |
Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая на территории соответствующего населенного образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами местного самоуправления на основе реальной материальной возможности, в целях решения задач местного значения и выполнения государственных функций |
2000 г. Муниципальное право России. М., 2000. С. 23 |
|
II. Англосаксонская концепция |
|||
|
1 |
А. Васильчиков |
Самоуправлением называется такой порядок управления, при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями |
1869 г. О самоуправлении. СПб., 1869. Т. 1. С. 1 |
|
2 |
А. Васильчиков |
Самоуправление означает участие народа в местном внутреннем управлении своего отечества. Самоуправление представляет собой систему, возлагающую на местных обывателей все тягости управления с соответствующими правами |
1870 г. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1. Там же |
|
3 |
А.Д. Градовский |
Самоуправление есть результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства |
1883 г. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. 1883. Т. V. С. 12 |
|
4 |
Г.В. Барабашев |
Местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти... |
1996 г. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во Московского университета, 1996. С. 292 |
|
5 |
В.И. Фадеев |
Местное самоуправление - это система организации и деятельности граждан, обеспечивающая самостоятельное (под свою ответственность) решение населением вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории |
1994 г. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33 |
|
6 |
В.В. Таболин |
Местное самоуправление - это самостоятельная деятельность граждан (под свою ответственность и в соответствии с законодательством) по регулированию, управлению и решению непосредственно или через формируемые органы местного самоуправления значительной части вопросов местного значения в интересах населения данной территории, с учетом развития всего общества |
1998 г. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М., 1998. С. 10 |
|
III. Определения, данные на основе двух концепций |
|||
|
1 |
И. Редлих |
Местное самоуправление есть "осуществление местными жителями или их избранными представителями тех обязанностей и полномочий, которые им предоставлены законодательной властью или которые принадлежат им по "общему праву" |
1908 г. Английское местное самоуправление. СПб., 1908. Т. 2. С. 462 |
|
2 |
В.А. Баранчиков |
Местное самоуправление - это такая децентрализованная форма организации территориальной публичной власти, которая обеспечивает исполнение законов и других нормативных актов органов государственной власти в пределах территории соответствующих видов поселений самим населением и образуемыми им самостоятельно органами местного самоуправления и избираемыми и назначаемыми соответствующим образом должностными лицами |
1999 г. Право местного самоуправления. М., 1999. С. 8 |
С учетом исторического и современного опыта понятие местного самоуправления, основанное на европейской континентальной концепции, можно определить следующим образом.
Местное самоуправление - это установленная государством в законах местная публичная власть, реализуемая в рамках закона на территории соответствующего муниципального образования путем управления, осуществляемого жителями муниципального образования, органами и должностными лицами местного самоуправления на основе реальной материально-финансовой базы, в целях решения задач местного значения и выполнения значительной части государственных дел с учетом интересов населения.
В приведенном определении понятия местного самоуправления обозначены основные его признаки.
Во-первых, это разновидность публичной власти, которая установлена органами государственной власти в законах. Следовательно, введение местного самоуправления в обществе зависит от органов государственной власти, принимающих законы. Действительная природа местного самоуправления состоит в том, что оно является, с одной стороны, аналогом центрального правительства, а с другой стороны - формой народовластия, которая обеспечивает реализацию прав граждан на местное самоуправление, а местному населению - возможность превращения своей воли в публичную власть <1>. Здесь прослеживается неразрывная связь органов государственной власти с местным самоуправлением, а также с жителями, которые составляют одну из его основ.
--------------------------------
<1> Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации. Местное самоуправление: современный российский опыт: Учебное пособие. М., 1998. С. 49.
Во-вторых, наличие этой публичной власти, закрепленной в законе за жителями, дает им возможность осуществлять управление значительной частью государственных дел, реализовывать государственные функции в пределах границ соответствующего муниципального образования. Государственная власть доверяет жителям самостоятельно реализовывать часть государственных функций на местах, что способствует сближению центральной государственной власти с обществом. Иначе говоря, местное самоуправление выступает в роли пограничного института между государством и обществом, сближающим их интересы. А это важнейшее условие для обеспечения единого процесса управления в стране.
В-третьих, пределы властных полномочий жителей, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления ограничиваются территорией муниципального образования. Все решения, принимаемые при реализации различных форм осуществления местного самоуправления, действуют только в границах муниципального образования.
В-четвертых, публичная муниципальная власть принадлежит жителям и осуществляется ими непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Это очень важно, так как человек, сообщество людей составляют одну из первооснов местного самоуправления, являются основными субъектами отношений, возникающих при становлении, развитии и осуществлении местного самоуправления.
В-пятых, власть эта установлена законом и должна осуществляться в рамках закона.
Тем самым подчеркивается, что местное самоуправление осуществляется на основе действующего закона, но не исходя из целесообразности или каких-либо иных условий. Такой подход позволяет оградить местное самоуправление от внутреннего произвола и защитить от произвола государственных органов.
Осуществление публичной власти на местах должно быть подчинено только закону, который является главным нормативным актом, составляющим правовую основу местного самоуправления. Это означает, что и жители, проживающие в границах муниципального образования, и должностные лица местного самоуправления действуют и принимают решения только в соответствии с законом.
Закон выступает в качестве согласующего средства деятельности небольшого сообщества жителей с деятельностью всего общества. В федеральном законе, например, выражена воля большинства граждан общества. Местная публичная власть, выполняя эту волю, решает задачи не только местного значения, но и значительную часть задач общегосударственного масштаба (образование, здравоохранение, утилизация вредных отходов, часть социальных функций).
Такой подход обеспечивает установление единого правового поля в масштабе всей страны, способствует повышению уровня правовой культуры граждан и органов местного самоуправления, формирует реальную возможность для создания правового государства, развития основ народного представительства.
В-шестых, местное самоуправление как разновидность публичной власти имеет достаточную материально-финансовую базу в виде муниципальной собственности, местного бюджета, ценных бумаг и т.д., т.е. власть эта имеет материальную основу - базис. Она принимает решения и несет ответственность за свои действия своим имуществом. Объем реализации властных полномочий зависит во многом от объема материальных ресурсов. Реальность осуществления местного самоуправления зависит от состояния его материально-финансовой базы, т.е. от финансово-экономической основы.
При этом государственные функции реализуются, а задачи местного значения решаются на основе сочетания местных и общегосударственных интересов, без ущемления прав органов государственной власти, жителей и органов местного самоуправления.
Сочетание государственного и общественного в самоуправлении очень важно в практическом плане. С помощью единства этих двух начал решаются следующие важнейшие задачи.
1. Исключается раздвоение власти, которое ведет к политической нестабильности и снижению управляемости в обществе, а также к разрушению государственности.
2. Создаются возможности для большей части людей принимать участие в управлении делами общества и государства.
3. Достигается единая цель - сохранение и укрепление государства и местного самоуправления.
4. Государство в большей степени входит в курс местных дел и принимает соответствующие решения, которые согласуются с интересами людей.
5. Порождается общий интерес для граждан и государственных органов, сущность которого состоит в обустройстве жизни каждого человека и общества в целом.
6. Осуществление публичной власти преобразуется в единый созидательный процесс.
1.1. Понятие местного самоуправления
в Конституции РФ и федеральном законодательстве
В Конституции Российской Федерации закреплена англосаксонская концепция местного самоуправления с отдельными элементами европейской континентальной концепции. При этом наличие элементов европейской континентальной концепции, с точки зрения теоретической, является малозначительным.
Конституция Российской Федерации не содержит отдельного полного определения понятия местного самоуправления. Признаки определения понятия содержатся в различных статьях Конституции РФ.
Статья 12 Конституции РФ установила, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Статья 130 (ч. 1), усиливая это положение, устанавливает самостоятельность населения в решении вопросов местного значения, а также в использовании триады полномочий (владение, пользование и распоряжение) относительно муниципальной собственности. Из Конституции РФ прямо вытекает положение о том, что население является обладателем муниципальной собственности, т.е. собственником муниципального имущества. Тем самым подчеркивается материальная основа власти, которая предоставлена населению муниципального образования. А возможности власти, ее сила и реальное воплощение обусловлены наличием собственности. Собственность способствует обособлению субъекта правоотношений, выделению его среди других субъектов, придает ему самостоятельность в действиях.
Для обеспечения самостоятельной деятельности, направляемой на решение задач местного значения, Конституция РФ наделила жителей правом на муниципальную собственность. Это один из главных критериев отделения власти муниципальной от власти государственной.
Вторым, не менее важным, критерием отделения муниципальной власти от государственной является то, что ст. ст. 12, 131 (ч. 1), 132 (ч. 1) отделяют органы местного самоуправления от органов государственной власти как структурно, так и через компетенцию.
А. Структурное обособление установлено в ст. 12. Оно состоит в том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти.
Структурное обособление органов местного самоуправления выражено также в ст. 131 (ч. 1) Конституции РФ через компетенцию населения. В ней прямо установлено, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно". Такой подход означает, что никто, кроме населения, не вправе вмешиваться в процесс создания структуры органов местного самоуправления. Хотя это спорный вопрос. Законодатель не предусмотрел такого механизма, который устанавливал бы порядок формирования населением, например, структуры исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления специальной компетенции. Можно только представить, каким образом в городе или районе население определяет структуру исполнительных органов местного самоуправления. Практически это невозможно сделать. Другое дело, что, например, жители, проживающие в пределах муниципального образования, формируют выборные органы местного самоуправления путем проведения выборов. Или, например, жители на сходе небольшого населенного пункта могут сформировать комитет территориального общественного самоуправления, или избрать старосту. Но жители не могут формировать структуру органов образования, здравоохранения и т.д. Следовательно, данная норма Конституции РФ действует избирательно, только относительно выборов в небольших муниципальных образованиях, где формируются на сходах какие-либо органы.