ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3609
Скачиваний: 1
Все эти выводы свидетельствуют о том, что самоуправление не должно быть самоцелью и абсолютной автономией, что отделение его от государства может привести к серьезным политическим противоречиям в обществе, сопровождающимся раздвоением власти и гибелью государства.
Исторический опыт свидетельствует о том, что если государственная жизнь здорова, то и самоуправление действует эффективно. В нестабильном государстве самоуправление не действует или плохо действует.
Ныне действующая правовая основа местного самоуправления в основном подтверждает, что самоуправление сочетает в себе элементы государственного и общественного начал. Об этом свидетельствует, например, п. 1 ст. 3 Европейской хартии местного самоуправления, который гласит, что под местным самоуправлением понимаются право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.
Связь самоуправления с государством выражена через осуществление им государственных дел, налоговой политики, принятие законов о самоуправлении, выборы, содействие в военной мобилизации, обеспечение общественного порядка, социальное обеспечение.
В соответствии с п. 3 ст. 4 Европейской хартии осуществление государственных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам.
Органы самоуправления, названные в Европейской хартии органами власти, наделяются правом осуществлять государственные полномочия. Следовательно, они являются в широком смысле слова продолжением государственного управления на местах, т.е. государственные начала самоуправления заложены в выполняемых им функциях.
Кроме того, государственность самоуправления, согласно ст. 9 Европейской хартии, проявляется в том, что государство регулирует распределение финансовых средств между органами местного самоуправления, предоставляя им субсидии на финансирование определенных проектов, и т.д.
Государственная теория самоуправления оказалась самой близкой к реальной жизни. При условии наличия государства в обществе местное самоуправление становится зависимым от государства. Такой вывод подтверждает сама жизнь. Если государство принимает реальный закон о становлении местного самоуправления - оно есть, не принимает - самоуправления быть не может. Особенно это характерно для современного периода в России, когда люди привыкли к организующей роли государства, к "команде сверху".
Политические теории местного самоуправления. Согласно одной из политических теорий, созданной Р. Гнейстом, сущность местного самоуправления заключается в том, что оно осуществляется почетными представителями местного населения, выполняющими свои обязанности безвозмездно. Смягченной формой этой теории является учение О. Майера, по которому сущность самоуправления заключается в выполнении в нем должностных функций лишь в порядке побочных, не основных занятий <1>.
--------------------------------
<1> Михайлов Г.С. Местное советское самоуправление. М., 1927. С. 14.
Н.И. Лазаревский писал: "Согласно некоторым теориям этого типа основное отличие органов самоуправления от органов общей администрации состоит в том, что личный состав первых не принадлежит к профессиональному чиновничеству. Это достигается или тем, что должностные лица органов самоуправления исполняют свои обязанности не по назначению от правительства, а по выбору местного населения, или же тем, что должностные лица, хотя бы и назначенные правительством, несут свою службу безвозмездно".
Сторонники рассматриваемого направления склонны видеть в этом привлечении общественных элементов к участию в местном управлении результат или проявление не столько какого-либо юридического начала, сколько известного политического приема.
Теория эта заключалась в выборности или назначаемости должностных лиц самоуправления, которые должны работать бесплатно. Но сущность самоуправления этим раскрыть невозможно <1>. Как видно, самоуправление рассматривалось как нечто второстепенное по отношению к основной деятельности. В России такое самоуправление нашло в свое время выражение в работе органов общественной самодеятельности улиц, микрорайонов и т.д. Политическая теория местного самоуправления используется частично и в англосаксонской и европейской концепциях.
--------------------------------
<1> Лазаревский Н.И. Указ. соч. С. 32 - 35.
В современной научной литературе авторы в основном предпринимают попытку ввести универсальное определение местного самоуправления без указания на то, на какой концепции оно построено.
Так, Г.В. Барабашев отмечает следующее: "В почтенных западных демократиях потребовалось более полутора веков на то, чтобы закаленная в огне антифеодальных революций емкая формула: местное самоуправление есть власть местного населения в делах местного значения, осуществляемая гражданами непосредственно и через выборные органы, в рамках закона, но без вмешательства центральной власти, - обросла плотью реальной практики" <1>. Для англосаксонской концепции это оригинальное определение понятия местного самоуправления. Оригинальность его состоит в том, что оно основано на практическом опыте местного самоуправления США и Великобритании.
--------------------------------
<1> Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России // Местное самоуправление. М.: Изд-во Московского университета, 1996. С. 292.
Во-первых, местное самоуправление определяется как власть, причем власть публичная, которая принадлежит местному населению.
Во-вторых, власть эта осуществляется гражданами, проживающими в границах муниципального образования. Никто иной (ни государственные органы, ни граждане, проживающие в пределах других территорий) не имеет права на осуществление такой власти на данной территории. Граждане, обладая властью, решают задачи местного значения. Власть эта ограничена рамками территории муниципального образования.
В-третьих, власть эта предназначена только для решения задач местного значения. Здесь не упоминается, например, о функциях государственного значения, как это предусматривает европейская континентальная концепция местного самоуправления.
В-четвертых, граждане непосредственно и через выборные органы местного самоуправления осуществляют эту власть.
В-пятых, осуществление власти гражданами ограничено рамками закона. Это означает, что в основу деятельности местного населения положен закон.
В-шестых, центральная власть, т.е. государственная власть, не имеет права вмешиваться в деятельность, осуществляемую местным населением при решении задач местного значения.
Данное определение понятия местного самоуправления содержит все признаки только англосаксонской концепции местного самоуправления.
Определения понятия местного самоуправления на основе англосаксонской концепции имеют и сходства, и различия. В них можно также обнаружить преемственность различных исторических эпох.
Сходство состоит в том, что местное самоуправление осуществляется гражданами непосредственно или через создаваемые ими органы, что граждане решают задачи местного значения, что государство не вправе вмешиваться в дела местного самоуправления и т.д.
Различия также очевидны. Г.В. Барабашев считает, например, что местное самоуправление есть "власть" местного населения... осуществляемая гражданами..." <1>.
--------------------------------
<1> Барабашев Г.В. Местное самоуправление - трудное дитя России. С. 292.
Этим самым Г.В. Барабашев определяет местное самоуправление в качестве одного из видов публичной власти, осуществляемой гражданами, проживающими в пределах муниципального образования.
Слова "местное самоуправление есть власть местного населения" являются ключевыми в определении понятия местного самоуправления.
Из этого следует, что местное самоуправление - это муниципальная публичная власть, имеющая основные признаки, характеризующие государственную власть <1>.
--------------------------------
<1> Коваленко А.И. Конституционное право Российской Федерации. С. 179.
Во-первых, местное самоуправление выступает в роли самостоятельного института власти, закрепленного в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.
Во-вторых, оно имеет свой собственный механизм осуществления функций. Власть осуществляют жители, органы местного самоуправления и должностные лица путем принятия управленческих решений.
В-третьих, властные полномочия реализуются непрерывно как жителями, так и органами местного самоуправления. Постоянно проводятся выборы органов местного самоуправления и должностных лиц, организуются и проводятся местные референдумы, сходы, собрания и т.д.
В-четвертых, власть эта действует на территории муниципального образования и в равной степени распространяется на всех лиц, находящихся в пределах этой территории.
В-пятых, муниципальная власть, как и государственная, имеет рычаги принудительного характера. У нее имеется свой аппарат принуждения.
В-шестых, муниципальная власть имеет свою муниципальную собственность, свой бюджет, которые придают ей самостоятельность и обособленность.
В-седьмых, эта власть согласно Конституции РФ выполняет такую важнейшую функцию, как установление местных налогов и сборов и их мобилизация в доходную часть бюджета. Федеральный закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" разрешает для этого создание налоговых инспекций в системе органов местного самоуправления.
Кроме того, муниципальная власть осуществляется в рамках закона.
Впервые официально термин "муниципальная власть" как разновидность публичной власти был использован в Российской Федерации в Постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации <1>.
--------------------------------
<1> Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" (СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 708); Постановление Конституционного Суда РФ от 15 января 1998 г. "По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года "Об органах исполнительной власти в Республике Коми" (СЗ РФ. 1998. N 4. Ст. 532).
В частности, в Постановлении Конституционного Суда по Республике Коми отмечено, что понятие "органы власти" само по себе не свидетельствует об их государственной природе. Публичная власть может быть и муниципальной. В связи с этим профессор В.И. Васильев замечает, что это, пожалуй, вполне адекватное определение власти местного самоуправления <1>.
--------------------------------
<1> Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999. С. 24.
Таким образом, наряду с государственной публичной властью существует муниципальная публичная власть.
Местное самоуправление обладает не только признаками публичной власти. Оно является разновидностью социальной власти. Помимо властных отношений местному самоуправлению присущи управленческие отношения, представляющие собой совокупность социальных связей, складывающихся в результате решения жителями задач местного значения. И жители связаны единой целью - решением задач местного значения.
Все стороны деятельности субъектов местного самоуправления "пронизаны элементами управленческой деятельности" <1>, основанной на отношениях властного характера, а также на отношениях социального характера. Наличие термина "власть" обусловливает наличие термина "управление". Управление предполагает воздействие на поведение людей, подчиненность воли одних людей воле других для получения определенных результатов. Управление как организационная деятельность базируется на материальной основе - это процесс реализации, функционирования власти... В свою очередь, власть - это не просто рычаг или средство управления, а его непременное условие. Без власти нет управления. Следовательно, термины "власть местного населения" и "управление" взаимообусловлены. Управление как деятельность существует только при наличии власти у жителей, проживающих в пределах муниципального образования. Носителями власти являются все дееспособные жители муниципального образования. Поэтому именно они, обладатели власти, осуществляют управление в целях решения задач местного значения. Власть эта дана жителям законом и осуществляется в рамках закона.
--------------------------------
<1> Тихомиров Ю.А. Власть и управление в социалистическом обществе. М., 1968. С. 107.
Местное самоуправление как публичная власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется ими в результате сознательной деятельности, направленной на достижение определенной цели. Управление - это "не просто сознательная деятельность, а та особая ее разновидность, которая связана с выработкой решений, с организацией, направленной на претворение решений в жизнь, с регулированием системы в соответствии с заданной целью, с подведением итогов деятельности, с систематическим получением, переработкой и использованием информации" <1>. Следовательно, деятельность, осуществляемая жителями в границах муниципального образования, состоит в том, что "управляющая подсистема, субъект управления систематически, целенаправленно воздействует на управляемую подсистему, объект управления, с тем чтобы привести его к заданному результату, поставленной цели" <2>.
--------------------------------
<1> Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. И., 1977. С. 57 - 58.
<2> Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980. С. 234.
Дееспособные жители, являясь субъектом управления, принимают решения на местном референдуме, которые обязательны к исполнению всеми физическими и юридическими лицами, если они приняты в пределах компетенции. Жители формируют путем выборов органы местного самоуправления, т.е. помимо того, что они, принимая решения на референдуме, сходе, собрании, непосредственно осуществляют управление, они еще и создают рядом с собой другой субъект управления - органы местного самоуправления, которые также осуществляют управление в интересах жителей. Причем жители не только создают эти органы, но и воздействуют на них путем осуществления за ними контроля.
Из этого следует, что местное самоуправление как разновидность публичной власти, принадлежащей жителям, проживающим в границах муниципального образования, осуществляется путем управления (деятельности) жителями непосредственно и через создаваемые ими органы местного самоуправления, в соответствии с законом и на основе соответствующей материально-финансовой базы. К тому же органы местного самоуправления должны действовать в интересах всего населения. По отношению к жителям органы местного самоуправления выступают, с одной стороны, объектом управления, с другой - субъектом управления. Как объект управления органы местного самоуправления формируются жителями, они им подотчетны и подконтрольны. Как субъект управления органы местного самоуправления сами постоянно осуществляют управление на территории муниципального образования путем принятия решений, организации их исполнения и других действий. Все решения, принятые ими в пределах компетенции, обязательны к исполнению физическими и юридическими лицами, в том числе и жителями, избравшими эти органы.