ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3612
Скачиваний: 1
Такая норма требует уточнения. Ее целесообразно изложить, на наш взгляд, в следующей редакции: "Структура органов местного самоуправления общей компетенции определяется жителями, проживающими в пределах небольших муниципальных образований, самостоятельно". В противном случае эту норму можно было бы вообще исключить из Конституции РФ, так как она не реализуется на практике повсеместно. А лучше всего данное полномочие закрепить за представительным органом местного самоуправления.
Небольшое отступление по данному вопросу является важным в силу того, что Основной Закон в данной части реализуется не в полном объеме.
Б. Конституция РФ отделяет органы местного самоуправления от органов государственной власти через осуществление самостоятельной компетенции первыми. Согласно ст. 132 (ч. 1) Конституции РФ "Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения". В Конституции РФ делается акцент на то, что местное самоуправление "самостоятельно". Слово "самостоятельно" отнесено к институту в целом (ст. 12), к гражданам в решении вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130), к органам местного самоуправления (ст. 132) при установлении их компетенции.
Такие же нормы, а иногда и усиливающие положения об отделении органов государственной власти от местного самоуправления, содержатся в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".
Таким образом, и Конституция РФ, и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) установили все признаки англосаксонской концепции местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от реализации государственных функций.
Европейская хартия местного самоуправления основана на европейской континентальной концепции, по которой местное самоуправление задействовано на реализацию государственных функций. В свою очередь, европейская континентальная концепция основана на государственной теории самоуправления. Статья 3 Европейской хартии устанавливает, что "под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею... действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения". Публичные дела могут быть делами как государственными, так и местного значения. Очевидно, что согласно Европейской хартии местное самоуправление задействовано на осуществление государственных функций.
Конституция РФ и Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995, 2003 гг.) устанавливают, что местное самоуправление задействовано на решении только задач местного значения, но никак не государственных. В Конституции РФ (ч. 2 ст. 132) имеются нормы о возможной передаче органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий. В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) этому вопросу посвящена гл. 4.
В соответствии с ч. 2 ст. 19 наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями осуществляется федеральными законами или законами Российской Федерации. Никакие другие нормативные акты по данному вопросу не могут быть приняты.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ законами субъектов РФ допускается, если это не противоречит федеральным законам.
В Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.), в отличие от аналогичного Закона 1995 г., предусмотрен механизм передачи государственных полномочий органам местного самоуправления. Он состоит в следующем. Отдельные государственные полномочия могут быть переданы на уровень не ниже органов местного самоуправления муниципального района и городского округа на неограниченный срок либо на определенный период. Финансовое обеспечение этих полномочий осуществляется за счет субвенций, предоставляемых местным бюджетам государством.
Органы местного самоуправления вправе осуществлять также полномочия с помощью собственных материальных ресурсов по своему усмотрению, если таковые имеются.
В принимаемом федеральном законе, законе субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями в обязательном порядке должны быть установлены следующие положения:
1) вид или наименование муниципального образования, органы местного самоуправления которого наделяются соответствующими полномочиями;
2) перечень прав и обязанностей органов местного самоуправления, а также прав и обязанностей органов государственной власти при осуществлении соответствующих полномочий;
3) способ (методика) расчета нормативов для определения общего объема субвенций, предоставляемых местным бюджетам из федерального бюджета, бюджета субъекта Российской Федерации для осуществления соответствующих полномочий, включая федеральные или региональные государственные минимальные социальные стандарты;
4) перечень подлежащих передаче в пользование и (или) управление либо в муниципальную собственность материальных средств, необходимых для осуществления отдельных государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления, или порядок определения данного перечня;
5) порядок отчетности органов местного самоуправления об осуществлении переданных им отдельных государственных полномочий;
6) порядок осуществления органами государственной власти контроля за осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, и наименования органов, осуществляющих указанный контроль;
7) условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
Положения федеральных законов, законов субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, вводятся в действие ежегодно соответственно федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год при условии, если федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий финансовый год или законом субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год предусмотрено предоставление субвенций на осуществление указанных полномочий.
В Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.), таким образом, предпринята попытка приближения местного самоуправления к европейской континентальной концепции.
Как видно, понятия местного самоуправления, определенные Европейской хартией и в законодательстве Российской Федерации, основаны на совершенно разных концепциях самоуправления.
1.2. История развития законодательства
о местном самоуправлении
Понятие местного самоуправления не всегда определялось в законах и подзаконных актах. Так, Городовое Положение от 1785 г., Городовое Положение от 1870 г., Городовое Положение от 1892 г., Положение о земских учреждениях от 1864 г. и 1890 г. не имели статей, определяющих понятие местного самоуправления.
Впервые в нашей стране понятие местного самоуправления появилось в бывших республиках Союза ССР: в Эстонской ССР и Литовской ССР. В Эстонской ССР в 1989 году был принят Закон "Об основах местного самоуправления", с аналогичным названием в 1990 году был принят Закон Литовской ССР <1>.
--------------------------------
<1> Ведомости ВС и Правительства Литовской ССР. 1990. N 7. Ст. 170.
Затем понятие местного самоуправления было включено в Закон СССР от 9 апреля 1990 г. "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР".
В 1991 г. определение понятия местного самоуправления было закреплено в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР". Закон определяет местное самоуправление как "организацию деятельности граждан... для решения вопросов местного значения". В этих ключевых терминах, на наш взгляд, излишним является термин "организация". Он усложняет текст определения. Более точным является термин "деятельность" граждан без связи с термином "организация", что предполагает, как уже отмечалось ранее, управление, осуществляемое жителями непосредственно или через избираемые ими органы местного самоуправления.
Определение понятия местного самоуправления, основанного на англосаксонской концепции, дано в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.). Указанная статья Закона установила: "Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций". В Законе сделаны акценты на том, что это "самостоятельная" деятельность населения и к тому же "деятельность под свою ответственность".
Это означает, что население без чьего-либо участия, в том числе и без участия государственных органов, осуществляет такую деятельность.
Отделяет ли такой подход деятельность местного самоуправления от деятельности государственных органов? Конечно же, отделяет.
Далее Закон устанавливает, что население решает только вопросы местного значения. Нацеленность на решение вопросов местного значения также позволяет сделать вывод об отделении дел местных от дел государственных.
Очевидно, что при определении местного самоуправления законодатель использовал англосаксонскую концепцию местного самоуправления, по которой местное самоуправление освобождается от исполнения государственных функций.
Сама формулировка ст. 2 данного Закона, на наш взгляд, не совсем удачна. Например, нелогичным является словосочетание "деятельность населения... исходя из интересов населения". Ясно, что граждане, проживающие в границах муниципального образования, при решении задач местного значения действуют в своих интересах. Также очевидно, что граждане сами способны учитывать свои исторические и иные местные традиции без упоминания об этом в Законе. Граждане сами для себя решают задачи, и им виднее, каким образом это делать.
Одним из недостатков Закона является использование в нем термина "население". Более уместным, на наш взгляд, в данном случае является словосочетание "жители, проживающие в пределах муниципального образования". В других статьях используется термин "граждане". Хотя в самоуправлении принимают участие все дееспособные жители муниципального образования, даже не являющиеся гражданами.
В этой же статье неудачно используется словосочетание "решение вопросов местного значения". Решаются задачи, но не вопросы. Вопросы формулируются, ставятся и рассматриваются.
Неудачным является указание в определении понятия на "ответственность населения" за решение вопросов местного значения.
Во-первых, в законодательстве России пока нет определения ответственности относительно населения в целом как сообщества граждан. Население - это все жители, проживающие в границах муниципального образования, в том числе и несовершеннолетние и недееспособные. К ответственности можно привлечь только дееспособных жителей.
Во-вторых, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) в гл. VII предусматривал ответственность только для органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Следовательно, в данной части определение понятия не соответствовало содержанию Закона.
В-третьих, мировая практика пока еще не выработала механизм коллективной ответственности всего населения территориального образования.
В определении понятия местного самоуправления в ст. 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) отсутствовали важнейшие, на наш взгляд, отличительные признаки, позволяющие выделить местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придать ему локальный характер. Такими признаками являются следующие.
Во-первых, местное самоуправление - это муниципальная публичная власть, т.е. власть, принадлежащая жителям, проживающим в границах муниципального образования, и реализуемая ими путем деятельности (управления).
Во-вторых, местное самоуправление осуществляется дееспособными жителями, проживающими в пределах соответствующего муниципального образования, а не просто "населением", как это установлено в Законе. Принадлежность жителей к соответствующей территории придает локальный характер местному самоуправлению. Именно эти жители и никто иной осуществляют деятельность по решению задач местного значения.
В-третьих, деятельность эта осуществляется только на территории муниципального образования. Властные полномочия жителей и органов местного самоуправления реализуются только в границах муниципального образования. Данный признак также обозначает локальный характер местного самоуправления. В определении этот признак также не закреплен.
В-четвертых, местное самоуправление обретает самостоятельность только тогда, когда оно имеет достаточную материально-финансовую базу, т.е. обладает муниципальной собственностью, собственным местным бюджетом. В определении понятия в Федеральном законе не обозначена материально-финансовая основа, обеспечивающая реальную возможность осуществления местного самоуправления.
В-пятых, в определении понятия не указано на то, что деятельность эта осуществляется на основе Закона. Любой вид управления, в том числе и местное, должно осуществляться в рамках закона. Только наличие этих признаков наряду с другими, содержащимися в определении понятия местного самоуправления (ст. 2 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") выделяет местное самоуправление в самостоятельный институт публичной власти, придает ему локальный характер.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" (2003 г.) определяет местное самоуправление несколько иначе. В соответствии с ч. 2 ст. 1 данного Закона местное самоуправление - это "форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций".
В отличие от определения понятия местного самоуправления, данного в Законе "Об общих принципах..." (1995 г.), новый Закон содержит иные отдельные термины, являющиеся ключевыми. Если в Законе 1995 г. самоуправление рассматривалось как "деятельность населения", то в Законе (2003 г.) оно определяется как "форма осуществления народом своей власти".