ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3594
Скачиваний: 1
- толковать и правильно применять правовые нормы, регламентирующие порядок привлечения к ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- давать юридическую квалификацию действиям (бездействию) и решениям органов и должностных лиц для определения наличия или отсутствия оснований для привлечения их к ответственности;
- использовать процедуры голосования по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, удаления главы муниципального образования в отставку;
владеть:
- навыками юридической квалификации;
- навыками толкования и применения муниципально-правовых норм, устанавливающих ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления.
§ 1. Понятие ответственности в муниципальном праве
Муниципальное право, обладая всеми признаками комплексной отрасли права, выполняет не только регулятивную, но и охранительную функцию права. Последняя реализуется посредством специальных правовых средств, одним из которых является юридическая ответственность. Охрана муниципально-правовых отношений обеспечивается отраслевыми видами юридической ответственности, имеющими межотраслевое применение, такими как: конституционно-правовой, административной, гражданско-правовой и др. В то же время муниципальное право не может обходиться без собственных, предусмотренных нормами муниципального права, механизмов ответственности, которые являются неотъемлемым атрибутом отрасли муниципального права. Ответственность, установленная нормами муниципального права, как отмечалось в главе о муниципальной службе, отличается от иных видов юридической ответственности специфическими основаниями, процедурой реализации, связанностью с уставами муниципальных образований.
Понятие ответственности в муниципальном праве имеет межотраслевое содержание, поскольку совокупность правовых норм, регулирующих соответствующие отношения, образует комплексный правовой институт, в котором по предметному признаку объединены разнообразные по своей природе правовые нормы. Он объединяет нормы конституционного, административного, муниципального, гражданского и других отраслей права. Основу данного правового института составляют нормы Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", устанавливающие ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами (ст. ст. 24, 70 - 75).
В своей сущности юридическая ответственность есть претерпевание субъектом каких-либо неблагоприятных правовых последствий в виде лишений и ограничений личного, организационного или имущественного характера. Юридически претерпевание выражается в возникновении и реализации у субъекта обязанности претерпеть неблагоприятные правовые последствия за недолжное поведение.
Ответственность в муниципальном праве представляет собой наступление неблагоприятных последствий, которые применяются к субъектам муниципальных правоотношений, не исполняющим или ненадлежащим образом исполняющим свои обязанности по отношению к другим участникам правоотношений.
Четкую норму относительно муниципальных служащих устанавливает Закон "О муниципальной службе в РФ" (2007 г.). В нем названы конкретные основания и виды ответственности, о которых было сказано в главе о муниципальной службе.
Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления являются не единственными участниками муниципальных правоотношений и не единственными субъектами, которые несут ответственность в соответствии с нормами муниципального права. К числу субъектов такой ответственности могут быть отнесены население муниципального образования, муниципальные образования как таковые. Однако с юридической точки зрения ответственность этих субъектов опосредованная. Опосредуют ее органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления, поскольку фактически именно в их деятельности местное самоуправление проявляется наиболее очевидно. Практически в их руках находится наибольший объем властных рычагов, именно они принимают подавляющее большинство решений, именно они представляют местное сообщество в отношениях с физическими и юридическими лицами, государственными органами. Вот почему ответственность местных сообществ (местного населения) в юридическом смысле трансформируется в ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц <1>.
--------------------------------
<1> Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 15.
В муниципально-правовой науке общепринято классифицировать ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления по субъекту, перед которым они несут ответственность. В соответствии со ст. 70 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (2003 г.) органы и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением, государством, физическими и юридическими лицами. Такая трехсторонняя связь обусловлена природой местного самоуправления, являет собой коренное начало и идею, лежащую в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами.
Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами является одним из основополагающих принципов функционирования местного самоуправления. Наряду с другими общими принципами он отражает сущностные признаки и черты местного самоуправления, а также требования объективных закономерностей и тенденций развития муниципальной власти. Этот принцип призван обеспечить: 1) эффективность осуществления вопросов местного значения, отнесенных к ведению муниципальных образований; 2) учет и защиту интересов населения муниципального образования, физических и юридических лиц в деятельности органов местного самоуправления и их должностных лиц; 3) тесную связь и взаимозависимость органов и выборных должностных лиц местного самоуправления от населения; 4) законность деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления, соблюдение государственных интересов.
§ 2. Ответственность органов и должностных лиц
местного самоуправления перед населением
Общие замечания. Ответственность перед населением - весьма специфическое правовое явление. Ее специфика обусловлена: предметом и методом правового регулирования общественных отношений, связанных с наступлением ответственности перед населением; статусом субъектов данных правоотношений; особенностями юридической природы "неправомерного" поведения в соответствующей сфере; характером предписаний, на базе которых возникает ответственность; особой процедурой ее реализации <1>. Перечисленные особенности были положены в основу идеи об обособлении этой ответственности в качестве самостоятельного вида юридической ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности, наряду с конституционной, административной, гражданско-правовой и т.п. Эта идея последовательно утверждается в учебной литературе. Данный вид юридической ответственности получил название "муниципально-правовая ответственность".
--------------------------------
<1> Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Велби; Проспект, 2004. С. 295.
Постановка вопроса об обособлении муниципально-правовой ответственности в системе отраслевых видов юридической ответственности в качестве самостоятельного вида имеет под собой некоторые объективные основания, к которым, прежде всего, должны быть отнесены специфика содержания и формы этой ответственности. Данная специфика наиболее ярко проявляется в цели этой ответственности; процедурном (процессуальном) режиме, отражающем атмосферу деятельности всех участников отношений, в рамках которых возникает и реализуется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; содержании правового института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Основная цель ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением состоит в обеспечении зависимости органов местного самоуправления от основного субъекта права осуществления местного самоуправления - населения муниципального образования. Одним из ключевых понятий в законодательном определении местного самоуправления является "самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения". Вся деятельность по такому решению вопросов местного значения осуществляется в значительной степени через органы местного самоуправления или должностных лиц местного самоуправления. Поэтому важно прежде всего обеспечить зависимость последних от основного субъекта права осуществления местного самоуправления - населения муниципального образования.
Каждому виду юридической ответственности, несмотря на совпадающие моменты, присущ свой, особый вид юрисдикционного процесса. К его основным элементам относится процессуальный (применительно к ответственности перед населением - процедурный) режим. Он включает в себя принципы, действующие в процедурной сфере, средства и способы их реализации и реально сложившиеся гарантии, отражающие в своей совокупности качественные характеристики правовых форм деятельности уполномоченных субъектов. К специфическим признакам процедурного режима относится его связь с конкретным отраслевым методом и способом правового регулирования, которые и порождают элементы своеобразия в процессе реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.
Основная особенность процедурного режима, характерного для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением, состоит в том, что он сочетает в себе принципы местного самоуправления, позитивного избирательного права, юридической ответственности, а также требования конституционного, избирательного и муниципального права.
Говоря о принципах местного самоуправления, в данном случае мы имеем в виду такие, как самостоятельность населения в решении вопросов местного значения; организационное обособление органов местного самоуправления в системе управления обществом и государством; подотчетность и подконтрольность органов местного самоуправления населению муниципального образования, их ответственность перед населением.
Среди прочих элементов, образующих процедурный режим ответственности перед населением, выделяются следующие принципы позитивного избирательного права: всеобщее, равное и прямое избирательное право при тайном голосовании; добровольное и свободное участие в голосовании; независимость избирательных комиссий от органов государственной власти, органов местного самоуправления, иных государственных и муниципальных органов; возможность обжалования итогов голосования в суд; общественное (гражданское) наблюдение за голосованием и установлением его результатов <1>.
--------------------------------
<1> Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации: Учебник для вузов / Отв. ред. А.А. Вешняков. М.: Норма, 2003. С. 23, 33 - 43.
Принципы юридической ответственности таковы: принцип законности; принцип справедливости; принцип целесообразности; принцип неотвратимости, а также специфические принципы, характерные только для ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. К последним могут быть отнесены:
- принцип автономности реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением;
- ответственность за результативность деятельности по осуществлению муниципальной власти;
- сочетание персональной и коллективной форм ответственности;
- принцип гласности;
- принцип взаимодействия отраслевых видов юридической ответственности (такое взаимодействие находит свое выражение в том, что в качестве оснований ответственности выступает факт реализации другого отраслевого вида ответственности). Так, вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении выборного должностного лица местного самоуправления (депутата) влечет прекращение его полномочий.
Специфику ответственности перед населением придают (кроме изложенного) не столько особенности социального и правового статуса ответственных субъектов - органов и должностных лиц местного самоуправления, сколько особенности субъекта юрисдикции - того, кто решает вопрос о применении санкции. Такое решение принимает население муниципального образования (избиратели). Заметим, однако, что, принимая такое решение, население не обладает полномочиями обеспечить его исполнение, в том числе используя принуждение, т.е. не обладает правосубъектностью правоприменителя. Реализация ответственности перед населением обеспечивается государственным, но отнюдь не общественным (как заявляют некоторые авторы) принуждением. Отсюда следует вывод о еще одной особенности ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. В отличие от всех прочих видов юридической ответственности, она реализуется посредством использования населением соответствующего права, а не правоприменения. Правоприменительная деятельность государственных органов может иметь место, но только в том случае, если ответственный субъект отказывается добровольно выполнить волю населения (избирателей), досрочно сложить депутатские или иные полномочия перед тем, кто его ими в свое время наделил.
С принятием Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" можно говорить о том, что в развитии института ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением все отчетливее прослеживается тенденция его "криминализации", на что указывают установление в качестве основания ответственности выборных лиц местного самоуправления только правонарушения, участия суда в процедуре установления факта его совершения и гарантий прав субъектов ответственности, включая "активное право на защиту" (право давать объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва, проводить агитацию и т.п.), что свидетельствует об изменении содержания рассматриваемого вида ответственности от в значительной степени политической к собственно юридической.
Основания и порядок реализации ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (1995 г.) установил, что ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия (ст. 48). Указанный Закон не определил конкретных оснований для утраты доверия, процедурных правил и пр. Он отнес порядок и условия ответственности органов местного самоуправления в результате утраты доверия к предметам регулирования уставов муниципальных образований.
Ответственность в результате утраты доверия устанавливалась в отношении выборных органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления - субъектов, которые получают в результате выборов своеобразный мандат доверия от населения на решение вопросов местного значения и осуществление властных полномочий.
В уставах отдельных муниципальных образований основания для отзыва депутата и главы муниципального образования установлены разные.
Так, в ст. 10 Устава г. Владивостока, принятого решением Думы г. Владивостока от 3 марта 2005 г. N 49 и зарегистрированного 21 июля 2005 г., установлено, что:
- голосование по отзыву депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока проводится по инициативе населения в порядке, установленном настоящим Уставом для проведения местного референдума;
- основанием для отзыва депутата Думы г. Владивостока, главы г. Владивостока могут являться конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке;
- основанием для отзыва главы г. Владивостока является также нарушение установленного настоящим Уставом срока издания муниципального правового акта, необходимого для реализации решения, принятого на местном референдуме, в случае, если издание указанного акта входит в компетенцию главы г. Владивостока;