ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 18.11.2020
Просмотров: 3588
Скачиваний: 1
Глава XVI. ОСОБЕННОСТИ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В ГОРОДАХ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗНАЧЕНИЯ МОСКВЕ И САНКТ-ПЕТЕРБУРГЕ
В результате освоения данной главы обучающийся должен:
знать:
- модели организации местного самоуправления в крупных городах;
- правовые основы организации местного самоуправления в городах федерального значения;
- особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения;
уметь:
- правильно определять характеристики территории, влияющие на использование в соответствующих пространственных пределах особенностей организации местного самоуправления;
- исследовать причины и цели установления специального правового регулирования организации местного самоуправления в городах федерального значения, а также применять предусмотренные этим регулированием правила к конкретным общественным отношениям;
владеть:
- навыками использования специального понятийно категориального аппарата, который используется для определения правового статуса местного самоуправления в городах федерального значения;
- навыками анализа практических ситуаций, связанных с осуществлением местного самоуправления в городах федерального значения, а также с взаимодействием органов государственной власти и местного самоуправления в этих городах;
- навыками применения законодательства, определяющего особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения.
Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя Российской Федерации, а также конституционные принципы его организации, формирующие в общих чертах конституционную модель местного самоуправления. Это вызвало к жизни не только формирование целой отрасли законодательства, с развитием которой связывают возникновение в системе российского права самостоятельной отрасли права - муниципального права, но и положило начало новому этапу развития соответствующей отрасли научного знания - муниципально-правовой науки.
Практика реализации конституционной модели местного самоуправления и его организации на всей территории Российской Федерации выявила немало проблем и противоречий в этом процессе, что обусловило проведение муниципальной реформы в масштабах всей страны. Вместе с тем процесс становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации дал необходимый эмпирический материал для развития научного знания, определения путей совершенствования правового регулирования местного самоуправления с учетом особенностей территорий.
В процессе становления местного самоуправления стало очевидным, что в системе муниципальной власти в Российской Федерации особое место занимает городское самоуправление. Городское самоуправление обладает значительной спецификой правового статуса, экономических, социальных и иных условий, кругом задач, стоящих перед органами городского самоуправления, и т.п. Необходимость учета этих особенностей, их адекватное отражение в правовом регулировании стали одной из причин проведения очередного этапа муниципальной реформы. Учитывая то, что большинство населения Российской Федерации проживает в крупных городах и городах-мегаполисах, проблематика местного самоуправления в них становится все более актуальной как для правовой науки, так и для практики государственно-правового строительства в Российской Федерации.
Города Москва и Санкт-Петербург обладают значительной спецификой не только с точки зрения их географических, экономических, социальных и т.п. характеристик, но и правового статуса. Поиски оптимальной модели организации власти и управления в городах федерального значения ведутся достаточно давно параллельно по двум направлениям - в научных исследованиях и в практике законодательного регулирования организации местного самоуправления.
Понятие "законодательство о городском самоуправлении" в настоящее время пока еще носит условный характер и не имеет своего нормативного определения. В то же время можно с уверенностью говорить о том, что в действующем российском законодательстве закреплено немало правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с организацией и осуществлением городского самоуправления. Несмотря на то что эти правовые нормы закреплены в разных нормативных правовых актах, различных отраслях законодательства, они все больше проявляют качества системного единства. Это позволяет констатировать, что в российском законодательстве сформировался и активно развивается правовой институт городского самоуправления, который некоторые авторы называют более широко - институтом городского права. Предмет данного правового института также не имеет пока нормативного определения, хотя практическая необходимость введения в законодательство такого официального понятия становится все более очевидной.
Рассматривая, что представляет собой городское самоуправление в городах Москве и Санкт-Петербурге, двигаясь от общего к частному, решим сначала задачу определения родового понятия "городское самоуправление". А на его основе сформулируем понятие городского самоуправления, которое отражает особенности городского самоуправления в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге.
Городское самоуправление традиционно рассматривается как определенный тип местного самоуправления. На основе обобщения теоретических воззрений отечественных и зарубежных ученых на проблему понятия и сущности городского самоуправления можно определить городское самоуправление как деятельность населения города по осуществлению публичной власти, обеспечивающую в пределах, установленных государством, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы городского и внутригородского самоуправления вопросов непосредственного обеспечения жизнедеятельности городов исходя из интересов населения с учетом правового статуса города, задачи сохранения единства городского хозяйства, исторических и иных местных традиций.
Мировой и российский опыт организации городского самоуправления свидетельствует о том, что задача сохранения единства городского хозяйства и правовой статус города являются факторами, определяющими особенности городского самоуправления в конкретном городском поселении.
Содержание правового статуса города в специальной литературе определяется как совокупность следующих элементов:
- цели, задачи и функции;
- правовые основания образования города;
- права, обязанности, ответственность города;
- правовой режим управления городом;
- правовой режим городской территории;
- правовое положение городского населения;
- правовой статус городской власти (государственная и муниципальная);
- городское законодательство <1>.
--------------------------------
<1> Таболин В.В. Организационно-правовые основы деятельности местного самоуправления в крупных городах. М., 1998. С. 63.
Анализ действующего законодательства позволяет выделить три вида правового статуса городов в Российской Федерации:
- общий - определяющий город как городское муниципальное образование, призванное решать ряд общих задач по обеспечению жизнедеятельности городского населения (жилье, транспорт, образование и т.п.);
- специальный - для городов, обладающих определенными особенностями территориального, народнохозяйственного или оборонного характера (приграничные города, курортные, имеющие крупные военные объекты, и т.д.);
- индивидуальный - выделяющий конкретные особенности того или иного города (город-столица, город федерального значения).
Особенности индивидуального правового статуса городов Москвы и Санкт-Петербурга обусловлены следующими обстоятельствами.
Во-первых, это города федерального значения, они являются субъектами Российской Федерации. В этом плане они наделяются всеми правами, характерными для любого субъекта Российской Федерации, в том числе предметами совместного ведения с Российской Федерацией и собственными предметами ведения. Кроме того, как субъекты Российской Федерации города Москва и Санкт-Петербург участвуют предусмотренными в Конституции РФ и законодательстве способами в реализации компетенции Российской Федерации.
Во-вторых, Москва - столица государства. Она призвана выполнять функции, которые принято называть столичными, имеющими как внутренний, так и международный аспекты. Внутренний связан с тем, что Москва - центр размещения федеральных властей и представительств всех субъектов Российской Федерации. Подобный аспект возникает и в отношении Санкт-Петербурга, в связи с переводом туда Конституционного Суда РФ. Международный фактор обусловлен тем, что здесь сконцентрированы дипломатические представительства иностранных государств. Не меньшее значение имеет и то обстоятельство, что Москва и Санкт-Петербург стали одними из центров мировой политики.
В-третьих, Москва и Санкт-Петербург - это города, характеризующиеся всеми необходимыми признаками городского поселения, в том числе (несмотря на значительное пространство и большую численность населения) единством хозяйства, позволяющим говорить о нем как о городском народнохозяйственном комплексе, и общностью интересов горожан, дающей ей если не право, то фактическую возможность считать себя частью городского сообщества.
В-четвертых, огромные города-мегаполисы являются одновременно и административными центрами Московской и Ленинградской областей, размещают на своей территории их органы власти и управления и сотрудничают с ними.
Исследуя природу и сущность самоуправления в городах-мегаполисах, используя мировые модели городского самоуправления в городах-столицах, мы приходим к выводу о том, что в отношении Москвы (города федерального значения, столицы Российской Федерации, городского поселения) и Санкт-Петербурга (города федерального значения, субъекта Российской Федерации, городского поселения) - городов, обладающих индивидуальным правовым статусом, приведенное выше определение понятия городского самоуправления утрачивает свой универсальный характер. Оно не может быть применено к городскому самоуправлению в Москве и Санкт-Петербурге ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Необходим принципиально иной подход к пониманию и построению городского самоуправления в этих городах.
Местное самоуправление определяется Федеральным законом от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <1> как самостоятельная и ответственная форма народовластия. Обеспечение самостоятельности деятельности населения по управлению местными делами, независимости и невмешательства со стороны органов государственной власти и создание условий для эффективного решения вопросов, возникающих на местном уровне, достигается путем закрепления основополагающих начал (основ) деятельности населения по осуществлению местного самоуправления в Конституции Российской Федерации, законах Российской Федерации и законах субъектов Российской Федерации.
--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Главное, на что надо обратить внимание, это появление в тексте гл. 3 Закона особой статьи 16 "Вопросы местного значения городского округа", т.е. впервые в России законодательно закреплена различная компетенция городских и сельских населенных пунктов. Надо признать это как серьезный шаг по пути более правильного понимания и закрепления территориальных особенностей местного самоуправления.
Рассмотрим более подробно положения статей, регулирующих городское самоуправление.
Статья 2 Закона устанавливает основные термины и понятия:
- городское поселение - город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты, не являющиеся сельскими поселениями в соответствии с настоящим Федеральным законом и законами субъектов Российской Федерации), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- поселение - городское или сельское поселение;
- городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации;
- внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления;
- муниципальное образование - городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения;
- депутат - член представительного органа поселения, муниципального района, городского округа или внутригородской территории города федерального значения.
Статья 79 Федерального закона от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ регулирует особенности организации местного самоуправления в субъектах Российской Федерации - городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге следующим образом.
1. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге в соответствии с уставами указанных субъектов Российской Федерации местное самоуправление осуществляется органами местного самоуправления на внутригородских территориях.
2. В городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге установление и изменение границ внутригородских муниципальных образований, их преобразование осуществляются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий.
3. Перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяются законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. Установленные настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в бюджеты субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.
4. Состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга определяется законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга в соответствии с ч. ч. 1 - 3 ст. 50 настоящего Федерального закона и перечнем вопросов местного значения, установленным для этих муниципальных образований законами субъектов Российской Федерации - городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга.