ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 07.04.2021
Просмотров: 5222
Скачиваний: 7
Система
муниципального
управления
Концепция
муниципального
управления: цели,
принципы, подходы
Местное
самоуправления-
теоретическая база
муниципального
управления
Население- субъект
муниципального
управления
Муниципальное управление
отдельными сферами
деятельности
Муниципальное управление на
территориях, имеющие свои
особенности
Муниципальное
образование- объект
муниципального
управления
Органы местного
самоуправления- субъект
муниципального
управления
Рис.11.10.
Система муниципального управления
Для рассмотрения СМУ будем использовать принцип "орла и
улитки", т.е. последовательного приближения и детализации системы.
Основной целью местного самоуправления является решение вопросов
местного
значения,
удовлетворение
коллективных
потребностей
(требований) населения. Как указывается в работах А.Н. Широкова, [140-
147] органы местного самоуправления, обладая статусом органа власти и
субъекта хозяйствования, имеют два основных управленческих рычага:
регулирование отношений между субъектами на территории МО с
помощью правовых актов и второе – непосредственное производство
необходимых населению товаров и услуг. Таким образом, если
представить СМУ в виде "черного ящика", то входом в него являются
коллективные интересы жителей МО, выраженные непосредственно (на
референдуме, выборах и пр.) или через представительные органы, а
выходом – правовые акты и результаты деятельности муниципального
хозяйства. Для выполнения поставленных задач необходимы ресурсы
(политические,
организационные,
финансовые,
материальные,
территориальные и пр.), которые могут быть внутренними и внешними
(например, передаваться в СМУ органами госвласти). Для характеристики
СМУ следует учесть, что муниципальное образование является частью
более
крупных
систем
(правовой,
культурной,
социально-
демографической, научно-технической, природной). Особенно сильное
влияние на СМУ оказывает политическая система в форме
законодательного регулирования со стороны органов государственной и
региональной власти.
Рассмотрим "черный ящик" с более близкого расстояния. Что входит
в состав СМУ? Система муниципального управления включает
совокупность элементов (подсистем), взаимосвязей между ними и с
внешней средой в процессе достижения поставленных целей
муниципального
менеджмента.
Следовательно,
основными
составляющими СМУ являются:
границы системы и ее элементы (в т.ч. подсистемы), образующие
внутреннюю среду;
взаимосвязи между элементами;
взаимодействие системы с внешней средой;
цель системы.
В работах специалистов РНЦГМ [140-147] к элементам системы
местного самоуправления (МСУ) относятся муниципальные образования
(МО), органы местно го самоуправления, население МО, органы
территориального общественного само управления, муниципальные
общественные
и
политические
объединения,
осуществляющие
самоуправление, объекты муниципального хозяйства.
По территориальной организации МСУ может осуществляться в
границах
поселений
(городов, поселков, сельских населенных пунктов, не
исключая включения прилегающих территорий) и крупных
территорий,
объединяющих множество по селений с целью совместного МСУ [140].
В случае
двухуровневого построения
1
МСУ отдельными
подсистемами муниципального управления могут быть районы. Однако
такое деление не всегда является оправданным. Как отмечает В.А.
Кирпичников, еще в 1990-1991 гг. при подготовке и принятии Закона
РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" велись бесконечные споры
о самостоятельности районных структур власти в городах. Город – единый
организм, разорвать функции управления им на самостоятельны части –
значит разрушить самоуправление. Это почти сразу стало ясно и привело
добровольному объединению средств в единый городской бюджет. Районы
останутся в обозримой перспективе, но не как субъекты местного
самоуправления, а как структурные элементы управления единым
городским хозяйством [140].
Возникает вопрос, как определить оптимальные территориальные
границы муниципальной системы? В работе С.Н. Юрковой "А за околицей
другой муниципалитет" указывается, что определение территории МО
устанавливается на основе комплексного учета следующих критериев:
социальных – общие условия проживания, доступность и
эффективность использования объектов и организаций социальной
инфраструктуры;
управленческих (функциональных) – возможность эффективного
управления муниципальными организациями, комплексным развитием
территории;
политических – возможность эффективного влияния населения на
муниципальную власть (условия для свободного осознанного избрания
своих представителей в выборные органы, возможность реального
контроля за их деятельностью);
географических – естественные границы;
1
В границах одного МО имеются другие муниципальные образования.
экономических – экономический потенциал в расчете на одного
жителя не должен отличаться в различных местных сообществах более чем
на 5-7% (норма, установленная мировой практикой);
других – местные традиции, уровень общественной культуры,
компактное проживание национальных общностей и т.д.
Во многих случаях на территории МО недостаточно объектов
инфраструктуры, средств коммуникации, ресурсов, которые необходимы
для реализации в полном объеме функций местного самоуправления. Как
расширить систему управления таким МО и ее функции? Для этого
возможны следующие варианты:
1. Исполнение отдельных функций местного самоуправления одним
МО для другого или нескольких других на основе договора.
2.
Создание
специализированных
муниципальных
округов
(школьных, транспортных, медицинских), где объединяются ресурсы для
создания и содержания необходимых объектов и формируются общие
структуры управления этими объектами.
3. Разделение функций между базовыми МО и их крупными
объединениями (использование двухуровневой системы местного
самоуправления).
Субъектами управления муниципальной системы в установленных
территориальных
границах
являются
органы
МСУ,
которые
классифицируются [
Ошибка! Источник ссылки не найден.
]:
1) по способу образования (делегирования полномочий) – выборные
и другие (формируемые на добровольной основе, на основе назначения,
кооптации и пр.);
2) по назначению (степени специализации) – общего (широкой
специализации) и специального назначения (отраслевые, например органы
управления здравоохранением, образованием);
3) по предметам ведения: решение вопросов местного значения и
выполнение отдельных государственных полномочий;
4) по способу принятия решений (единолично или в коллегиальном
порядке);
5) по типу исполняемых функций ("проектная функция" –
выявление, агрегирование, артикулирование
1
интересов населения и, в
конечном итоге, разработка проекта развития МО – представительные
органы, "программная функция" – принятие необходимых решений,
создающих правовую базу для реализации проекта, в форме правовых
актов; реализация интересов путем разработки и исполнения программы
деятельности органов МСУ, направленной на осуществление проекта –
исполнительные органы).
Указанные характеристики определяют структуру местного
самоуправления. Согласно ст. 131 Конституции РФ, населению
предоставлено право самостоятельного определения структуры органов
МСУ, которое закрепляется в Уставе МО. Ограничением при этом
является наличие выборных органов как одного из критериев
существования самоуправления. В разработках А.Н. Широкова и С.Н.
Юрковой [140-147] предлагаются 5 моделей организации МСУ: "сильный
мэр – совет"
2
, "совет – управляющий", "комиссия", "мэр – общее собрание"
("староста – сход"). Выбор той или иной модели зависит от численности
населения МО и размеров его территории, от объема и сложности
решаемых вопросов, социально-политической ситуации .и множества
других факторов (табл.
Ошибка! Источник ссылки не найден.
). На практике
возможно сочетание моделей.
В связи с многообразием возможных подходов к организации МСУ
возникает проблема их комплексного анализа. В модели А.Н. Широкова
1
Артикулирование (от лат.Aniculatio - расчленение) - разделение, четкое отражение
сути.
2
Используемые в модели наименования структурных единиц: глава МО – "мэр",
представительный орган местно самоуправления - "совет", местная администрация -
"администрация" [140].