Файл: Требования к теплоносителю в жилищнокоммунальном хозяйстве.pdf

§ 2. Становление и развитие нормативного регулирования отношений
теплоснабжения
Присоединенная сеть как средство доставления товара от мес- та производства (добычи)
до потребителя используется человечест- вом уже значительное время, но развитие централизованного теп- лоснабжения приходится на первую половину XX века.
Современное правовое регулирование отношений теплоснаб- жения неразрывно связывается со становлением и развитием энер- гетики как отрасли хозяйства в России.
Поскольку выработка тепловой и электрической энергии явля- ется взаимосвязанным процессом, развитие законодательства о те- плоснабжении базируется на нормах об электроэнергетике. Разработка и принятие актов, касающихся нормативного регулирования теплоснабжения, непосредственно влияют на развитие коммуналь- ного хозяйства в этой сфере.
Начало развития энергетического законодательства в России связано с Положением о взаимоотношениях электрических стан- ций, подстанций и распределительных сетей с потребителями электрической энергии, утвержденное Постановлением СНК СССР от 27
декабря 1929 года
17
, в котором указывалось на необходимость заключения договоров на снабжение электроэнергией.
Наиболее детальное регулирование отношения по энерго- снабжению получили в
Положении о взаимоотношениях электри- ческих станций и энергетических систем с потребителями электри- ческой и тепловой энергии, утвержденном Постановлением Совета народных комиссаров СССР от 10 декабря 1934 года № 2692 18
, в котором, например, впервые было предусмотрено, что потребители энергии обязаны в соответствии с указаниями энергосистем регу- лировать свою нагрузку, соблюдать устанавливаемый режим элек- тропотребления (следует отметить, что именно эта обязанность стала камнем преткновения в споре о правовой природе указанного договора, позволяла выделять его в самостоятельный вид, отлич- ный от купли-продажи и поставки). Положение о взаимоотношени- ях электрических станций и энергетических систем с потребителя- ми электрической и тепловой энергии сыграло определяющую роль в развитии правового регулирования указанных отношений, по- скольку на его основе (как имеющем статус правительственного и общесоюзного) разрабатывались ведомственные и республиканские акты в данной сфере, а само оно формально признавалось дейст- вующим вплоть до 80-х годов прошлого столетия.Однако отношения между энергоснабжающими организация- ми и потребителями требовали более детального правового регули- рования, в том числе в области энергетического надзора, соблюде- ния режима потребления электрической и тепловой энергией, по- этому
Приказом № 64 от 13 декабря 1939 года в развитие Положе- ния о взаимоотношениях электрических станций и энергетических систем с потребителями электрической и тепловой энергии Народ- ным комиссариатом электростанций и электропромышленности СССР были утверждены Правила пользования электрической и те- пловой энергией.
В 1951 году созданным Министерством электростанций СССРпринимаются и вводятся в действие с 1 января 1952 года Приказом
№ 252/а новые Правила пользования электрической энергией и Правила пользования тепловой энергией
20
, в которых нашли отра- жение действующие нормативные акты и передовой опыт

по энер- госнабжению, накопленный за предшествующие годы. Впервые правовое регулирование снабжения электрической энергией было отделено от норм, определяющих пользование тепловой энергией. Данные Правила пользования электрической энергией в отличие от предшествующих охватили больший круг вопросов о порядке поль- зования электроэнергией, с достаточной полнотой и конкретностью определили обязанности энергоснабжающих организаций и потре- бителей по различным вопросам энергоснабжения и регламентиро- вали размеры ответственности за нарушение нормального состоя- ния энергохозяйства и бесперебойного энергоснабжения потреби- телей. Заключение договоров о снабжении электроэнергией стало осуществляться исключительно на основе Правил и утвержденного Министерством электростанций СССР Типового договора на отпуск электрической энергии. Сообразно планово-административному ук-ладу экономики советского государства нормы Правил носили пре- имущественно императивный характер, причем имели обязательную Cилу как для энергоснабжающих организаций системы Министер- ства электростанций СССР, так и для потребителей всех мини- стерств и ведомств, поэтому условия договора должны были им со- ответствовать неукоснительно. Объем договорного саморегулиро- вания был настолько мал, что Правила пользования электрической энергией формально стали неотъемлемой частью любого договора о снабжении электроэнергией.
Типовой договор на отпуск электрической энергии не повторял положений, содержащихся в
Правилах, поэтому эти два документа взаимно дополняли друг друга. В литературе того времени отмечалась целесообразность при пересмотре действующих Правил в будущем согласования проекта новых Правил с важнейшими министерствами - потребителями электроэнергии и внесения их на утверждение Совета Министров СССР, что лучше бы обеспечивало охрану и правильное сочетание законных прав и интересов и энергоснабжающих организаций и потребителей.
Правила пользования электрической энергией 1951 года утра- тили силу с 1 июля 1959
года в связи с вводом в действие новых Правил пользования электрической энергией промышленными по- требителями, утвержденных Союзглавэнерго Приказом от 12 мая 1959
года
21
. Эти Правила определили взаимоотношения энерго- снабжающей организации Совета народного хозяйства и других ве- домств с промышленными и приравненными к ним потребителями (заводами, фабриками, шахтами, промыслами, насосными станция- ми коммунального хозяйства, элеваторами, строительствами, про- изводственными и ремонтными базами, предприятиями железнодо- рожного и водного транспорта, парками и депо трамвая и троллей- буса, производственными мастерскими и т.п.), а также оптовыми потребителями- перепродавцами (городскими коммунальными электросетями Министерства коммунального хозяйства, отделе- ниями Главсельэлектро Министерства сельского хозяйства и другими организациями, выполняющими с разрешения Правительства функции перепродавца). Как и предыдущие, они являлись обяза- тельными и для энергоснабжающей организации, и для промыш- ленных и приравненных к ним потребителей электроэнергии. Со- гласно установившейся традиции договор на пользование электри- ческой энергией заключался в соответствии с типовым договором, прилагаемым к Правилам. Правила же пользования электрической энергией для других потребителей, учреждений, зрелищных предприятий,
организаций бытового обслуживания и квартир стали составляться энергоснабжающей организацией на основе данных правил и согласовываться с местными Советами депутатов трудящихся.

В 1969 году принимаются новые Правила пользования элек- тричес-кой энергией,
которые в их первоначальной редакции дей- ствовали только до 5 ноября 1970 года, поскольку
Приказом Мини- стра энергетики и электрификации СССР от 5 ноября 1970 года
№ 252 был утвержден дополнительный п. 81 «а», которым ответст- венность энергосистем за недоотпуск, а также за отпуск электро- энергии низкого качества признавалась ограниченной размером взыскиваемого штрафа.
Согласно новым Правилам энергоснабжающая организация и потребитель стали обязанными заключать между собой договор на снабжение электроэнергией на основе выделенного лимита (п. 2 Правил), таким образом, договор на снабжение электроэнергией между социалистическими организациями приобрел плановые предпосылки, поэтому его стали относить к категории плановых договоров. Договор на снабжение электроэнергией по- прежнему заключался на базе Правил пользования электрической энергией и типовых договоров, утвержденных по категориям потребителей (таковых было семь - приложения 1, 2,
3, 4, 5, 6, 7 к Правилам 1969 года). К сожалению, Правилами пользования электрической энер- гией было не определено, от кого должна исходить инициатива в заключении договора на снабжение электроэнергией и в какой срок после утверждения лимита на электропотребление стороны обяза- ны его заключить. Законодательством о договорах на снабжение электроэнергией также не были определены сроки акцепта проекта договора стороной,
получившей его, что создавало в хозяйственной практике значительные трудности
(затягивались сроки оформления договора, ослабевала договорная дисциплина и т.д.). По- прежнему низкое «качество» нормативно-правовых актов, регулирующих взаимоотношения между энергоснабжающими организациями и потребителями, обусловливалось ведомственной принадлежностью
(Правила пользования электрической энергией разрабатывались инженерами и другими техническими специалистами Министерст- ва энергетики и электрификации СССР, не имеющими необходимо- го навыка и квалификации по подготовке проектов нормативных актов, недостаточно сведущими в общих тенденциях развития законодательства о хозяйственных договорах). Исправить это положение должны были
Правила пользования электрической энергией, утвержденные Приказом Министерства энергетики и электрификации СССР от 6 декабря 1981 года № 310 22
, однако существенных изменений в правовом регулировании отношений энергоснабжения не произошло.
Впервые законодательное (в узком смысле этого слова) закрепление отношения энергоснабжения получили только в Основах гражданского законодательства ССР и республик
1991 года, которые отнесли договор по передаче энергии через присоединенную сеть к купле- продаже. В ГК РФ обязательствам по энергоснабжению был отведен уже отдельный параграф
(§ 6 гл. 30), получивший наименование «Энергоснабжение», выделивший дого- вор энергоснабжения в самостоятельную разновидность купли- продажи наряду с розничной куплей-продажей, поставкой, кон- трактацией, продажей недвижимости и предприятия.В 1994
году нормативное регулирование теплоснабжения раз- делилось на две группы по признаку,
кто является абонентом - гра- жданин, использующий тепловую энергию в бытовых целях, или юридическое лицо. Были введены в действие Правила предоставле- ния коммунальных услуг,
утвержденные Постановлением Прави- тельства РФ от 26 сентября 1994 г. № 1099 23
, в которых в качестве абонента определен гражданин, пользующийся или имеющий на- мерение воспользоваться услугой для хозяйственно-бытовых нужд на основании заключенного с исполнителем договора найма, арен- ды или обслуживания жилого помещения (п. 1.1 Правил).

Вехой новейшего этапа развития энергетического права в Рос- сии следует назвать принятие в марте 2003 года «энергетического» пакета нормативных правовых актов,
регламентирующих реформи- рование электроэнергетической отрасли и РАО «ЕЭС России» и определяющих основные начала и принципы функционированияэлектроэнергетики в будущем в условиях конкуренции и строго регламентированного государственного вмешательства в хозяйст- венные отношения. В данный пакет вошли Федеральные законы
«Об электроэнергетике»
24
, «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О
государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в
Российской Федерации»
25
,
«О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон
«О естественных монополиях»
26
, «О внесении изменений и допол- нений в часть вторую
Гражданского кодекса Российской Федера- ции»
27
, «О внесении изменений в Федеральный закон «Об энерго- сбережении»
28
. Повышение энергетической эффективности. Комплекс правовых, экономических и организационных мер, направленных на стимули- рование энергосбережения и повышения энергетической эффек- тивности определен Федеральным законом от 23.11.2009 № 261-ФЗ
«Об энергосбережении и о повышении энергетической эффектив- ности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»
29
Государственное регулирование в области энергосбережения и повышения энергоэффективности будет осуществляться, в соот- ветствии с новым Федеральным законом,
путем установления, в ча- стности, требований к обороту отдельных товаров, функциональное назначение которых предполагает использование энергетическихресурсов (в т.ч. установления запретов или ограничений производ- ства и оборота товаров, имеющих низкую энергоэффективность), обязанности проведения обязательного энергетического обследова- ния, обязанности по учету используемых энергоресурсов, требова- ний энергоэффективности зданий, строений, сооружений, требова- ний к «энергетическому паспорту», требований к региональным и муниципальным программам в области энергосбережения и повы- шения энергоэффективности, а также порядка исполнения соответ- ствующих обязанностей.
Нормами, регулирующими энергосбережение, дополнен целый ряд законодательных актов. Такие нормы включены, в част- ности, в Федеральный закон «Об электроэнергетике»,
Федеральный закон «О государственном регулировании тарифов на электриче- скую и тепловую энергию в Российской Федерации», Закон РФ
«О защите прав потребителей»
30
, Федеральный закон «О размеще- нии заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд»
31
,
Федеральный за- кон
«Об общих принципах организации законодательных
(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации»
32
, Градостроительный кодекс Российской Федерации
33
, Жилищный кодекс
Российской Федера- ции
34
, Бюджетный кодекс Российской Федерации
35
, Кодекс Россий- ской
Федерации об административных правонарушениях
36
Таким образом, история снабжения тепловой энергией в со- ветский период развития государства свидетельствует, что граж- данско-правовое регулирование осуществлялось подзаконными нормативными актами и было проникнуто публично-правовыми началами.
Однако содержание отношений по теплоснабжению по- зволило нам сделать вывод, что они являлись предметом граждан- ско-правового регулирования.