Файл: ospanov_k_i_osnovy_prava.pdf

предусмотрены также в Законах РК: «Об охране окружающей при-
родной среды», «Об экологической экспертизе», «О земле», иных

актах законодательства об окружающей среде, в гражданском, уго-

ловном и другом законодательстве. Виды права природопользования

подразделяются на три основные группы: в зависимости от объекта;

субъекта и вида эксплуатируемых природных объектов. Отсюда в со-

держание природопользования входят различные его формы — эко-

номическая (ведущая форма), экологическая, культурно-оздорови-

тельная. Названные формы природопользования осуществляются в

двух видах использования природы: общего и специального природо-

пользования.

Общее природопользование

не требует какого-либо специального

разрешения. Оно осуществляется гражданами в силу принадлежа-

щих ему естественных (гуманитарных) прав, возникающих и сущест-

вующих как результат его рождения и существования (пользование

атмосферным воздухом, водой для питьевых, коммунально-бытовых

и лечебно-оздоровительных нужд и т.д.). В зависимости от объекта

право природопользования бывает общим и специальным. Согласно

ст. 13 Закона РК «Об охране окружающей среды» от 15 июля 1997 г.

общее природопользование осуществляет бесплатно для удовлетво-

рения жизненно необходимых потребностей населения и без предос-

тавления природных ресурсов гражданам и организациям.

Специальным природопользованием

признается такое, которое реа-

лизуется гражданами и хозяйствующими субъектами на основе раз-

решений компетентных органов государства. Оно носит целевой ха-

рактер и по видам используемых объектов подразделяется на земле-

пользование, пользование недрами, лесопользование, водопользова-

ние, пользование животным миром (дикими животными и птицами и

рыбными запасами), использование атмосферного воздуха. Специ-

альное природопользование связано с потреблением природного ре-

сурса. В этой части оно соотносится через правовое регулирование с

отраслевым природноресурсовым законодательством Земельным,

Лесным, Водным кодексами, Законом о недрах, Законом об охране,

воспроизводстве и использовании животного мира, Законом об охра-

не атмосферного воздуха.

При специальном природопользовании природные ресурсы пре-

доставляются природопользователям в установленном порядке. Пра-

во специального природопользования может быть постоянным или

временным, отчуждаемым или неотчуждаемым, приобретаемым воз-

мездно или безвозмездно, первичным или вторичным. Например, в

соответствии с п. 3 ч. 8 ст. 107 Земельного кодекса РК в населенных

260

пунктах к общему землепользованию относятся земли, занятые и

предназначенные для занятия площадями, улицами, тротуарами, про-

ездами, дорогами, набережными, парками, скверами, городскими ле-

сами, бульварами, водоемами, пляжами, кладбищами и иными объек-

тами, предназначенными для удовлетворения нужд населения (водо-

проводы, отопительные трубы, очистные сооружения и другие ин-

женерные системы общего пользования).

Согласно классификации М. М. Бринчука к основным принципам

права природопользования относятся: рациональное природополь-

зование; экосистемный подход к регулированию природопользова-

ния; целевой характер пользования природными ресурсами; устой-

чивость права пользования природными ресурсами; платность спе-

циального природопользования.

Рациональное природопользование

называют иногда экологически

обоснованным природопользованием, при котором одновременно

учитываются экологические, экономические, социальные и иные

интересы человека. Принцип рационального природопользования

обеспечивается как с помощью правовых норм, так и иных средств

(например, экологически целесообразных технологий). Требования

рационального природопользования в основном специфичны приме-

нительно к тому или другому природному ресурсу. Например, в зе-

мельном законодательстве рациональное использование земель свя-

зано с проведением системы мероприятий по охране земель, обеспе-

чению соблюдения законодательства с учетом проведения землеуст-

ройства (ст. ст. 139, 149 ЗК РК). В водном законодательстве рацио-

нальное водопользование связано с комплексным использованием

воды, освоением современных технологий, позволяющих сократить

забор воды и снизить вредное воздействие вод (ст. 9 ВК РК). Законо-

дательство о недрах обеспечение рационального использования недр

связывает, прежде всего, с комплексным его использованием на всех

этапах недропользования (ст. 49 Указа «О недрах и недропользова-

нии»).

Правовыми критериями рационального использования соответст-

вующего природного ресурса служит соблюдение требований по обес-

печению его неистощимости и экологической обоснованности эксп-

луатации природных богатств при одновременном обеспечении ус-

тойчивого развития. Так, использование лесных ресурсов, рыбных

запасов должно основываться на научной оценке и не должно превы-

шать темпов восстановления. Леса и рыбные запасы не будут истоще-

ны, если коэффициент использования не превышает возможности их

восстановления и естественного прироста.

8-253

261

Принцип экосистемного подхода

к регулированию природопользо-

вания теснейшим образом связан с принципом рационального исполь-

зования природных ресурсов. Объективно он предопределяется вза-

имосвязью и взаимообусловленностью процессов и явлений в при-

роде. Другими словами, при использовании одного природного ре-

сурса (например, недр), может оказываться вредное воздействие на

почвы, воды, атмосферный воздух, растительный и животный мир.

Принцип экосистемного подхода вытекает из требований законода-

тельства об охране окружающей среды. Его содержанием являются

правовые требования о предупреждении, недопущении причинения

вреда в процессе использования конкретного природного ресурса

другим природным объектам и окружающей среде.

Применительно к праву природопользования этот принцип за-

крепляется в основном через регулирование обязанностей природо-

пользователя, так, например, не допускать нарушения прав и интере-

сов других водопользователей и природопользователей (ст. 72 ВК РК).

На лесопользователя возложена обязанность ведения работ спосо-

бами, предотвращающими возникновение эрозии почв, исключаю-

щими отрицательное воздействие лесных пользований на состояние и

воспроизводство лесов, а также на состояние водных других природ-

ных объектов и обеспечивающими сохранение животного мира и сре-

ды его обитания (ст. 38 ЛК РК).

Общим для земельного, горного, водного и лесного права являет-

ся принцип целевого использования природных ресурсов, целью ко-

торого  является  предоставление земельных  участков, участков

недр, водных объектов и участков лесов в пользование, которое всег-

да обязательно фиксируется в решении о предоставлении участка в

пользование, лицензии на право пользования недрами, разрешении

на специальное водопользование, в лесорубочном или лесном билете

и. т.п. Поэтому использование природного объекта не в соответствии

с целевым назначением рассматривается законодательством как пра-

вонарушение и служит основанием для принятия решения о приоста-

новлении или анулировании лицензии или иного разрешительного

документа.

Принцип устойчивости права природопользования

заключается в ос-

новном в том, что природные объекты предоставляются обычно в

постоянное пользование (ст. 34 ЗК РК, ст. 10 Указа «О недрах и нед-

ропользовании; ст. 70 ВК РК) либо на длительный срок от 10 до 49 лет

(ст. 35 ЗК РК, ст. 31 ЛК РК, ст. 70 ВК РК), контракт на разведку

сроком на 6 лет с продлением срока, контракт на добычу сроком до

25 лет; а по месторождениям с крупными и уникальными запасами

262

полезных ископаемых — до 45 лет (ст. 43 Указа «О недрах и недро-

пользовании») или во временное краткосрочное пользование на конк-

ретный срок до 5 лет (ст. 35 ЗК РК, ст. 70 ВК РК до 1-го года (ст. 34 ЛК

РК), а право пользования природными объектами может быть пре-

кращено только по основаниям, указанным в Законе. Это создает

пользователю необходимые условия для осуществления его деятель-

ности, обеспечивает гарантию его интересов, связанных с природо-

пользованием.

Принцип платности

природопользования заключается в обязан-

ности  субъекта  специального  природопользования  оплатить  за

пользование соответствующим видом природного ресурса. Общее

природопользование, связанное с реализацией естественного права

каждого на благоприятную окружающую среду, является для его

субъектов безвозмездным. Введением платы достигается решение как

общих задач государства, так и задач, связанных с поддержанием бла-

гоприятного состояния эксплуатируемого природного ресурса или

его восстановлением. Правовое регулирование и роль платы за при-

родопользование рассматривается в главе VII «Экономический меха-

низм охраны окружающей среды» в Законе РК «Об охране окружаю-

щей среды». Согласно ст. 26 Закона, платность природопользования

включает плату за использование природных ресурсов, за загрязне-

ние окружающей природной среды.

Лицензия на право потребления природного ресурса.

В новых условиях

перехода к рынку лицензионная деятельность приобретает особое

значение как средство защиты интересов потребителя, соблюдения

градостроительных, санитарных, экологических норм и правил тор-

говли. Лицензия в переводе на русский язык — разрешение на что-

либо. Первоначально это слово употреблялось применительно к про-

даже товаров за рубеж. Широкое распространение оно получило при

организации спортивно-любительской, промысловой, научно-иссле-

довательской, истребительной  охоты. Затем  распространилось на

продажу товаров и выполнение всевозможных услуг.

Лицензирование деятельности по использованию природных ре-

сурсов и охране окружающей среды осуществляется специально упол-

номоченными государственными органами. Лицензия выдается на

каждый вид деятельности. По отдельным видам в силу экологических

требований, местоположения и других факторов количество лицен-

зий может ограничиваться. Лицензии выдаются по заявкам соискате-

лей, в том числе и на конкурсной основе. Несоблюдение порядка

пользования лицензией, передача ее другим лицам, нарушение сани-

тарных, экологических, торговых правил влекут за собой лишение

лицензии по постановлению органа, который выдал лицензию. Отказ

263

в выдаче лицензии, лишение права на лицензию могут быть обжало-

ваны в суд. Контроль за соблюдением лицензионных условий ведет

специально уполномоченные государственные органы.

Применительно к области охраны окружающей природной среды

и природопользования природноресурсовая лицензия — это разре-

шение на ведение определенного вида деятельности по использова-

нию природного ресурса. В этом документе сконцентрированы две

функции: 1) контроль за законностью, рациональностью деятельнос-

ти по использованию природного ресурса, соблюдение экологичес-

ких и санитарных норм; и 2) нормированное потребление соответст-

вующего природного ресурса. Таким образом, в области природо-

пользования решаются две взаимосвязанные задачи — охранитель-

ная и регулятивная.

Лицензирование

'есть проявление административно-правового ме-

тода регулирования экологических отношений путем запрета, разре-

шения уполномочия. По своей сущности лицензия на природополь-

зование концентрирует в себе три признака: во-первых, она является

актом собственника природного ресурса либо его владельца (фондо-

держателя), во-вторых, формой проявления государственного конт-

роля за рациональным использованием природного ресурса; в-треть-

их, средством регулирования рационального природопользования.

Предмет лицензии в области природопользования — природный ре-

сурс, предназначенный для использования. В зависимости от предме-

та лицензироваться могут ресурсы экономические (заготовка древе-

сины, добыча полезных ископаемых) или экологические, предназна-

ченные для защиты природы и человека (разрешение на выброс, сброс,

захоронение вредных веществ), оздоровительные ресурсы природы

(разрешение на пользование лечебными свойствами природной сре-

ды) или культурные (разрешение на археологические разработки).

Согласно ст. 21 Закона РК «Об охране окружающей среды» от

15 июля 1997 г. лицензированию подлежат следующие виды деятель-

ности: 1) использование природных ресурсов в соответствии с зако-

нодательством о них; 2) осуществление выбросов (сбросов) загряз-

няющих веществ в окружающую среду; 3) захоронение и хранение

отходов производства и потребления, представляющих особую опас-

ность для окружающей среды и здоровья населения; 4) экологичес-

кая аудиторская деятельность.

Выданные лицензии органы управления могут пересмотреть или

аннулировать, если произойдет изменение экологической обстанов-

ки, угрожающее наступление вреда для природной среды и здоровья

населения. Право пользования лицензией может быть досрочно пре-

264

кращено, приостановлено или ограничено по объективным и субъек-

тивным причинам. В частности, в связи с угрозой жизни и здоровью

населения, возникновением угрозы в случае стихийных бедствий,

изменением условий природопользования. К субъективным причи-

нам следует отнести нарушение условий лицензии, нарушение пра-

вил охраны окружающей природной среды.

Лимитирование природопользования.

Лимиты на природопользова-

ние являются системой экологических ограничений по территориям

и представляют собой установленные предприятиям-природополь-

зователям на определенный срок объемы предельного использова-

ния (изъятия) природных ресурсов, выбросов и сбросов в окружаю-

щую природную среду загрязняющих веществ и размещения отходов

производства. Они устанавливаются для предприятий-природополь-

зователей государственными органами охраны окружающей природ-

ной среды с учетом необходимости поэтапного достижения норма-

тивных объемов использования (изъятия) природных ресурсов, пре-

дельно допустимых выбросов и сбросов загрязняющих веществ в ок-

ружающую природную среду и нормативных объемов размещения

отходов производств с учетом экологической обстановки в регионе.

Лимиты на природопользование—

предельные нормы на использова-

ние, потребление природных ресурсов. Вместе с лицензией они выс-

тупают одним из эффективных средств охраны окружающей природ-

ной среды. Так же как и лицензирование, лимитирование использова-

ния и потребления окружающей природной среды обусловлено огра-

ниченностью запасов природных ресурсов и необходимостью их ра-

ционального использования и воспроизводства.

Природопользование может осуществляться в двух направлени-

ях: изъятие природного вещества из природы; внесение антропоген-

ного вещества в природу. Отсюда лимитирование природопользова-

ния подразделяется на два вида: 1) предельно допустимые нормы изъя-

тия, выемки природного вещества из природной среды; и 2) предельно

допустимые нормы выбросов, сбросов вредных веществ в природную

среду, размещение отходов. В ст. 1 Закона РК «Об охране окружаю-

щей среды» указаны следующие виды лимитирования: 1) лимиты на

загрязнение окружающей среды - пределы поступления общего объе-

ма загрязняющих веществ, отходов производства и потребления, а

также влияния на окружающую среду шума, вибраций, магнитных

полей и иных вредных физических воздействий в уровнях, при кото-

рых сохраняется благоприятная окружающая среда; 2) лимиты изъя-

тия природных ресурсов — пределы возможного количественного ис-

пользования природных ресурсов, при которых не нарушается ес-

265

тественное воспроизводство биологических ресурсов и гарантирует-

ся рациональное использование полезных ископаемых; 3) квота на

загрязнение — часть лимита на загрязнение, выделяемая конкретно-

му природопользователю на определенный срок; 4) квота изъятия

природных ресурсов — часть лимита изъятия, выделяемая конкрет-

ному природопользователю на определенный срок.

Договорная форма природопользования.

Господство административ-

ного метода регулирования природопользования в условиях социа-

листической системы хозяйства отнесло договор к числу вспомога-

тельных средств регулирования использования и охраны окружаю-

щей природной среды. Длительное время в этих условиях лицензия

как акт распорядительного органа власти была единственным доку-

ментом, регулирующим взаимоотношения сторон. Договор, если он

и применялся в немногих случаях, то, как правило, служил средством

уточнения взаимоотношения сторон. Примером может служить до-

говор застройки, заключаемый застройщиком и коммунальным от-

делом местного Совета на основе решения исполкома горрайсовета о

выделении земельного участка для строительства дома. Суть догово-

ра состояла в конкретизации прав и обязанностей землепользовате-

ля и застройщика по использованию земельного участка, сроков на-

чала и завершения строительных работ, проведения работ по благо-

устройству и т.п. Подобную функцию выполнял договор, заключае-

мый между сторонами при временном отводе земельного участка для

строительства дорог, линий связи и иных сооружений. Договор уточ-

нял права и обязанности участников отношений по хранению и ис-

пользованию плодородного слоя почвы, рекультивации (биологичес-

кой и технической) земельного участка, порядок проведения расче-

тов и ответственность сторон за ненадлежащее исполнение условий

договора.

По мере дальнейшей экономизации охраны окружающей природ-

ной среды, более широкого внедрения в экологические отношения

экономических методов регулирования отношений договор принима-

ет все более распространенную и самостоятельную форму. Харак-

терно, что в сфере экологии, где довольно реально ощущается осо-

бенность в содержании отношений, чаще всего используют договоры

инновационного типа. В принципе в хозяйственных отношениях сто-

роны вправе заключить любой договор, если он не противоречит дейст-

вующему законодательству. Наибольшее развитие получает извест-

ный гражданскому праву тип договора

аренда.

Если в земельных отно-

шениях она впервые появилась в сфере природопользования и усту-

пила место более эффективным и привлекательным видам и формам

266

землепользования (собственность, владение), то в других сферах при-

родопользования она еще с трудом пробивает себе дорогу. Недра,

воды, леса и животный мир по отраслевому законодательству про-

должают оставаться государственной собственностью. Разница в том,

что в отличие от исключительной нынешняя государственная соб-

ственность на эти объекты стала многоуровневой, т.е. собственнос-

тью государства, частных лиц, общественных объединений, местных

органов власти.

Согласно ст. 23 Закона РК «Об охране окружающей среды» между

субъектами по поводу природопользования  составляется  договор

(контракт). Договор (контракт) на природопользование заключает-

ся между природопользователем и исполнительными органами или

Правительством РК в порядке, установленном законодательством.

Договор (контракт) на природопользование является недействитель-

ным без предварительного получения природопользователем лицен-

зии, если использование природных ресурсов и осуществление от-

дельных видов хозяйственной деятельности требуют обязательного

государственного лицензирования. Срок действия, условия и поря-

док прекращения договора (контракта) определяются соглашением

сторон в соответствии с законодательством РК или лицензией. Усло-

вия договора (контракта), противоречащие лицензии, являются не-

действительными. Отзыв лицензии влечет прекращение действия до-

говора (контракта). Договор (контракт) на природопользование до

его подписания подлежит согласованию с центральным исполнитель-

ным органом в области охраны окружающей среды.

Договор комплексного природопользования.

Комплексное приро-

допользование является одним из принципов охраны окружающей

природной среды (ст. 3 Закона). Таким образом, его заключение про-

диктовано необходимостью реализации принципиальных основ при-

родопользования. Под комплексным природопользованием понима-

ется использование одного или нескольких природных ресурсов од-

новременно с учетом охраны окружающей природной среды и со-

блюдением требований рационального использования и воспроизвод-

ства природных ресурсов. Необходимость оформления комплексно-

го природопользования договорными обязательствами обусловлена

тем, что практически всегда использование одного или одних ресур-

сов неизбежно затрагивает интересы охраны и рационального пользо-

вания других ресурсов. Типичный пример: лицензии на разработку

недр с целью добычи полезных ископаемых не регулируют вопросов

охраны земель, вод, лесов, чьи интересы неизбежно затрагиваются

при развертывании добычи полезных ископаемых. Этот пробел уст-

267

раняется заключением и исполнением договора. Его заключению пред-

шествует решение всех вопросов, связанных с пользованием конк-

ретными ресурсами, завершающееся получением лицензии. На осно-

ве лицензии природопользователь ставит перед органом охраны ок-

ружающей природной среды вопрос о заключении договора. Госу-

дарственный уполномоченный орган изучает все документы о наме-

рениях природопользователя по использованию природного ресурса

и назначает экологическую экспертизу. Цель экологической экспер-

тизы — провести оценку воздействия использования природного ре-

сурса на состояние других ресурсов и окружающую природную сре-

ду в целом. Лицензия и положительное заключение экологической

экспертизы — вот те два документа, которые требуются по Закону об

охране окружающей природной среды (ст. 18 Закона) для заключе-

ния означенного договора о комплексном природопользовании.

3. Юридическая ответственность за экологические правонаруше-

ния. Юридическая ответственность

представляет собой обязанность

правонарушителя претерпеть неблагоприятные последствия личност-

ного, имущественного или организационного порядка, которые на-

ступают для него в ответ на совершенное им виновное противоправ-

ное поведение — правонарушение. Под

юридической ответственнос-

тью за экологические правонарушения

понимается отношение между

государством в лице специально уполномоченных органов в области

охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными

уполномоченными субъектами и совершившим экологическое пра-

вонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим)

по применению к нарушителю соответствующего взыскания. Сущ-

ность юридической ответственности заключается в неблагоприятных

последствиях, наступающих для нарушителя экологических требо-

ваний.

Ответственность за экологические правонарушения служит од-

ним из основных средств обеспечения выполнения требований зако-

нодательства по охране окружающей среды и использованию при-

родных ресурсов. Эффективность действия данного средства во мно-

гом зависит от государственных органов, уполномоченных применять

меры юридической ответственности к нарушителям экологического

законодательства.

Экологическое правонарушение в зависимости от состава может

быть административным или дисциплинарным проступком, либо пре-

ступлением, за  совершение  которых  наступает  соответственно

административная, дисциплинарная и уголовная ответственность.

Причинение ущерба или нанесение вреда влечет за собой привлече-

268

ние к гражданско-правовой ответственности, которая наступает не-
зависимо от привлечения правонарушителя к другим видам ответ-
ственности. Некоторые виды ответственности могут применяться од-
новременно, например, дисциплинарная ответственность плюс воз-
мещение вреда, другие же — только на альтернативной основе. Это
относится к уголовной и административной ответственности. Объек-
тивная сторона данных правонарушений может совпадать, разница
состоит лишь в степени ответственности за содеянное, поэтому за
одно и то же нарушение нельзя привлечь одновременно и к уголов-
ной, и к административной ответственности.

Виды юридической ответственности за экологические правонаруше-

ния. Дисциплинарная ответственность

— это санкция, которая приме-

няется к работнику в виде дисциплинарного взыскания за дисципли-
нарный проступок.

Под дисциплинарным проступком понимается неисполнение или

ненадлежащее исполнение по вине работника возложенных на него
трудовых обязанностей (ст. 94 Закона РК «О труде в Республике Ка-
захстан»). Здесь суть санкции выражается в том, что работодатель
налагает на виновного работника дисциплинарное взыскание за не-
выполнение им обязанностей по службе или договору, связанных с
охраной окружающей среды.

Таким образом, за невыполнение планов и мероприятий по охране

окружающей среды и рациональному использованию природных ре-
сурсов, за нарушение экологических нормативов и иных требований
природоохранительного законодательства, вытекающих из трудовой
функции или должностного положения, должностные лица и иные
виновные работники предприятий, учреждений, организаций несут
дисциплинарную ответственность в соответствии с положениями,
уставами, правилами внутреннего распорядка и другими норматив-
ными правовыми актами. Порядок привлечения к дисциплинарной
ответственности определяется трудовым законодательством, зако-
нодательством о государственной службе, иными нормативными пра-
вовыми актами, трудовыми договорами (контрактами).

К нарушителям в соответствии с Законом РК «О труде в Респуб-

лике Казахстан» могут быть применены следующие дисциплинарные
взыскания: замечание, выговор, строгий выговор и расторжение ин-
дивидуального трудового договора (ст. 94 Закона). Виновные лица мо-
гут быть полностью или частично лишены премий или иных средств
поощрения за невыполнение планов и мероприятий по охране окру-

269