Файл: 1 Структура муниципальных бумаг 5.docx

Региональные заимствования (государственный долг субъектов РФ) представляют собой важнейший инструмент государственной финансовой политики для ликвидации бюджетного дефицита, достижения баланса доходов и расходов бюджета в целом, а также для привлечения инвестиционных ресурсов с целью развития приоритетных для региона направлений. При этом важным моментом является определение оптимального уровня величины региональных заимствований, способствующих социально-экономическому развитию региона.

За период с конца 2013 г. до начала 2017 г. государственный долг субъектов Российской Федерации вырос на 35 %, увеличиваясь в среднем более чем на 10 % в год. В числе основных причин этой тенденции – падение доходов из-за общего ухудшения экономической ситуации в стране и потребность в финансировании существенно возросших социальных обязательств. Как следствие, по итогам 2016 г. суммарный государственный долг субъектов Российской Федерации достиг 2,4 трлн руб. (2,8 % ВВП). Подавляющая сумма задолженности – это долговые обязательства в российских рублях. На долю обязательств в иностранной валюте приходится лишь 0,01 % общей суммы задолженности. В 2017 г. «общая тенденция к росту госдолга субъектов РФ сохраняется» [8, с. 48].

На основе сводного анализа данных о государственном долге субъектов РФ можно заметить как общий рост размера государственного долга, так и то, что в составе субъектов РФ имеются как регионы, имеющие существенный размер долга, так и регионы, не заимствующие финансовые ресурсы. Обозначенная ситуация с ростом заимствований субъектов РФ вызывает тревогу у федеральных органов власти, в связи с чем с 1 января 2018 г. будут введены новые ограничения и показатели долговой нагрузки региона. В табл. 2 представлены обобщенные регламентирующие требования Бюджетного кодекса РФ (далее БК РФ), действующие до 2018 г. [1]. Ранее действовавшие требования, как ограничения заимствований не сдерживали роста задолженности регионов, поэтому введение новых показателей, характеризующих и ограничивающих долговую нагрузку региона, является более жестким подходом в регулировании объема региональной задолженности (табл. 1.3).

Таблица 1.3 - Требования к субъектам Российской Федерации, осуществляющим заимствования, с 1 января 2018 г.

Показатель	Требуемое значение для субъектов РФ
Предельный объем государственного долга	не более 100 % налоговых и неналоговых доходов
	не более 50 % налоговых и неналоговых доходов для субъектов РФ с существенной долей межбюджетных трансфертов
Объем расходов на обслуживание государственного долга	не более 10 % объема расходов
Отношение годовой суммы платежей по погашению и обслуживанию госдолга к общему объему налоговых, неналоговых доходов регионального бюджета и дотаций из бюджетов других уровней	не более 20 %
Доля краткосрочных обязательств в общем объеме государственного долга субъекта	не более 15 %

---

Проведенный анализ нормативно-правовой базы формирования и управления государственным долгом субъектов РФ и муниципальных образований показал достаточно высокую правовую обеспеченность исследуемой сферы, осознание органами власти проблемы растущей задолженности регионов, а также предполагаемые изменения в регламентированности исследуемых процессов. Для оценки существенности размера государственного долга региона традиционно и целесообразно размер государственного долга региона сопоставляется с его бюджетными доходами).

При этом 14 регионов (с 72 места по 85 место) имеют нарушения установленного БК РФ ограничения по заимствованиям. Многие регионы имеют значительный объем обязательств перед федеральным бюджетом. Обозначенная проблема вызвана как просчетами региональных властей при проведении собственной финансовой политики, так и более глобальными, объективными причинами, которые являются следствием текущей кризисной ситуации в экономике РФ и диспропорциональностью экономического развития. По мнению Минфина РФ, замещение рыночного долга субъектов бюджетными кредитами – по сути временная антикризисная мера, применяемая федеральными властями в ситуации, когда крайне ограничены возможности рыночных заимствований на приемлемых условиях из-за высоких процентных ставок.

В дальнейшем, по мере улучшения ситуации на долговом рынке, регионы будут стимулироваться к тому, чтобы подавляющая доля их долговых обязательств была бы следствием рыночных заимствований, прежде всего – в форме выпуска ценных бумаг. Это позволит таким субфедеральным заемщикам иметь стабильный доступ к фондированию, активно управлять долгом, поскольку облигации обладают лучшей ликвидностью по сравнению с банковскими кредитами, влиять на уровень рисков, не зависеть от текущего состояния федерального бюджета. Регулярное размещение облигаций и своевременное их обслуживание будет способствовать формированию публичной кредитной истории субъекта, постепенно расширит круг инвесторов и уменьшит стоимость заимствований. Всех этих преимуществ лишены заимствования у одного-единственного кредитора [8].

Следует отметить, что субъекты РФ и муниципальные образования имеют право эмиссии ценных бумаг – облигаций на основании принятия субъектом РФ (органом местного самоуправления) закона о бюджете соответствующего уровня, при этом должны быть установлены предельные размеры долга, предельные размеры заемных средств, а также расходы на обслуживание. Эмиссия облигаций (облигационный заем) может иметь биржевой или внебиржевой характер размещения.

---

Для эмитента внебиржевой способ размещения может быть удобнее, так как он более предсказуем, однако обходится он дороже. Преимущества внебиржевого размещения для эмитента при планировании займа: возможность размещения всего объема займа в запланированный срок на условиях получения от банков-андеррайтеров обязательств по покупке облигаций на согласованных с эмитентом ценовых условиях задолго до начала размещения; нет расходов по организации аукциона. При выборе организатора размещения облигаций эмитент выставляет на конкурс наиболее важные для него условия: доходность займа (размер процентных платежей по займу), размер комиссии организатора займа, срок обращения облигаций («длина» займа), одновременное размещение всего объема займа. При биржевом размещении в структуре затрат эмитента появляется плата за услуги по проведению аукциона. Хлопоты биржевого размещения, неопределенность цены заимствования до проведения аукциона, опасения по поводу недоразмещения всего объема займа на аукционе часто «пугают» эмитента.

Рынок публичного долгового финансирования, представленный субфедеральными и муниципальными облигациями, в России незначителен, на конец 2016 г. доля региональных ценных бумаг в структуре торгуемых на Московской бирже облигаций составляла около 4 % [5]. За 3 года (2013- 2016 гг.) появилось всего 8 новых участников (38 в 2013 г., 46 в 2016 г.), в то время как число корпоративных заемщиков увеличилось с 353 до 389.

Таким образом, к выпуску облигационных займов пока прибегают лишь немногие регионы. Большинство из них осуществляет заимствования в форме банковских и бюджетных кредитов. Проблема финансирования регионов стоит достаточно остро, но неразвитость рынка региональных и муниципальных ценных бумаг и отсутствие у многих регионов практики выпуска ценных бумаг затрудняют переход от бюджетного к рыночному финансированию региональных программ и проектов. В связи с изложенным, важным вопросом, на наш взгляд, является: насколько активная долговая политика региона, реализуемая через выпуск облигаций, влияет на его социально-экономическое развитие. Региональная экономика характеризуется многими показателями, отражающими ее развитие. Под развитием региона понимают качественное и/или количественное улучшение показателей, характеризующих регион. При этом перечень исследуемых показателей достаточно обширен.

Как правило, он включает в

---

себя экономические показатели региона, а также показатели, характеризующие качество жизни граждан в регионе. Многие исследователи разрабатывают комплексные индексы, характеризующие социально-экономическое развитие региона, по сути, представляющие собой авторские рейтинги. В целях оценки влияния и эффективности государственной региональной долговой политики проведем сопоставление между показателем эмисси региональных ценных бумаг и показателем, характеризующим социально-экономическое развитие региона. В табл. 5 представлены регионы, имеющие в структуре государственного долга эмитированные ценные бумаги за 2014-2015 гг.

Среди эмитентов региональных ценных бумаг присутствуют регионы, имеющие нарушения требований БК РФ по предельному размеру заимствований: Республика Марий Эл, Республика Карелия, Смоленская область, Костромская область, Республика Мордовия и Республика Хакасия. Если провести ранжирование регионов РФ по значению рыночного долга за 2014 г. (сформированного за счет эмиссии облигаций) с максимального значения удельного веса до минимального и провести сопоставление с местом региона в рейтинге социально-экономического развития за этот же год [9, с. 31–32], то можно сделать следующие выводы.

Наиболее развитые регионы (г. Москва, г. Санкт-Петербург, Ханты-Мансийский автономный округ – Югра) «не боятся» рыночных заимствований и активно размещают свои облигации, их государственный долг представлен в основном эмитированными облигациями.

Однако здесь есть исключение – Хакасия (имеющая низкое социально-экономическое развитие, но высокое значение доли ценных бумаг в структуре государственного долга), при этом обратим внимание, что в следующем году обозначенный показатель у Хакасии существенно снизился: с 54 % до 45 %. 2.

Регионы с достаточно высоким рейтингом (следующая группа после лидеров) проводят консервативную политику в отношении выпуска ценных бумаг. Так, Свердловская область, Краснодарский край, Ленинградская область находятся на достаточно высоком месте в рейтинге социально-экономического развития, но имеют низкое значение доли эмитированных ценных бумаг. 3.

Основная масса регионов, имеющих в структуре своей задолженности около 20-50 % ресурсов, привлеченных за счет эмитированных ценных бумаг, занимают промежуточные позиции в рейтинге социально-экономического развития. При этом отметим, что Республика Карелия, Костромская область, Республика Марий Эл, имеющие низкие значения в рейтинге социально-экономического развития, присутствуют также в этой группе, но в этих регионах за 2015 г. наблюдается существенное снижение доли ценных бумаг в структуре долга (с 30% до 20%; с 27% до 15%; с 24% до 9% соответственно).

---

С одной стороны, эмиссия ценных бумаг не стимулирует социально-экономическое развитие региона, с другой стороны – в действующей ситуации желаемого сокращения предоставляемых бюджетных кредитов следует обратить внимание регионов на данную возможную форму заимствований. Отметим, что заимствования субъектов РФ и муниципальных образований могут быть в разных формах. При этом можно выделить следующие основные недостатки в существующей системе заимствований для субъектов РФ и муниципальных образований.

Таким образом, разным формам заимствований присущи специфические недостатки. Банковский кредит – наиболее популярная форма рыночных заимствований, поскольку имеет в сопоставлении с эмиссией облигаций меньшее количество недостатков.

Для развития облигационной формы заимствований регионов, возможно, следует продумать инфраструктурную государственную поддержку – создание специализированного агентства, которое будет оказывать региональным и муниципальным властям услуги по сопровождению эмиссии их ценных бумаг, что сделает для них обозначенный процесс проще, быстрее и дешевле.

---