ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 990
Скачиваний: 16
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
презумпция принадлежности государственного имущества Российской Федерации в целом (что исключает появление бесхозяйного публичного имущества и позволяет определять принадлежность конкретных объектов публичной собственности в условиях незавершенности ее распределения "по уровням" - федеральной, государственной и муниципальной собственности) <1>. Такой подход соответствует и необходимости экономического обеспечения единства государственного механизма и сохранения в нем централизованных начал. Он обеспечивается, в частности, единым бюджетным, налоговым, таможенным законодательством (ср. п. "ж" и "з" ст. 71, п. "и" п. 1 ст. 72 и ст. 73 Конституции РФ).
--------------------------------
<1> В настоящее время в отсутствие предусмотренного п. 5 ст. 214 ГК РФ специального закона о разграничении публичной собственности такая презумпция закреплена в Постановлении ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89), хотя соответствующее правило предполагается ввести в новую редакцию разд. II ГК РФ.
С целью разграничения имущественной ответственности перед кредиторами публично-правовых образований и созданных ими унитарных предприятий и учреждений (юридических лиц, все имущество которых принадлежит на праве собственности их учредителям, а не самим этим формально самостоятельным организациям) находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов создавшего их публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 6 ст. 113 ГК РФ) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ) либо ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ).
Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ).
В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства (которые, строго говоря, являются не вещами, а имущественными правами). Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами (абз. 3 п. 6 ст. 113 и п. 4 - 6 ст. 123.22 ГК РФ). Однако государственный долг Российской Федерации, как и долги других публичных собственников, "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК РФ, п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ) <1>. При этом закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК РФ). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов.
--------------------------------
<1> См. также: п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и абз. 3 п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ. 2006. N 8).
К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности
, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений <1>. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота, а потому их использование определяется их публично-правовым (а не частноправовым) режимом.
--------------------------------
<1> Приложение 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.
Вместе с тем в федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны Российской Федерации, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве <1>. Такое федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.
--------------------------------
<1> См.: п. 1 разд. II приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.
Такая ситуация отчасти напоминает правопорядки романского (французского) типа, для которых традиционен двойственный характер публичной собственности. Одна ее часть составляет "частную собственность государства", режим которой имеет гражданско-правовой (частноправовой) характер, а входящее в нее имущество является объектом гражданского оборота, в том числе может быть объектом взыскания кредиторов государства. Другая же ее часть составляет "административную публичную собственность", объекты которой полностью изъяты из гражданского оборота и могут использоваться исключительно в публичных целях. Однако точная принадлежность конкретных вещей к тому или другому виду собственности обычно не устанавливается и во многих случаях определяется судебными решениями по конкретным спорам <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, например: Годэн Р.П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 234 - 235, 240 - 241.
В германском праве одним из юридических способов ограничения ответственности государства по долгам своих организаций стала конструкция "особого государственного имущества" (besondere Staatsvermogen). Такой правовой режим получали неправосубъектные государственные организации, не наделявшиеся статусом юридического лица (и не являвшиеся даже "юридическими лицами публичного права"). Они рассматривались как особые "имущественные комплексы" ("обособленное государственное имущество"), что давало возможность ограничивать ответственность по обязательствам, возникающим в связи с использованием такого имущества, его активами. Например, до 2008 г. Федеральная железная дорога (Bundesbahn) и Федеральная почта (Bundespost) признавались "особыми федеральными имуществами" (Sondervermogen des Bundes), а не самостоятельными юридическими лицами, а их ответственность по долгам ограничивалась имеющимся у них имуществом и не распространялась на иное имущество государства. Однако еще А.В. Венедиктов отметил, что в качестве общей формы организации госпредприятий понятие "обособленное имущество" (Sondervermogen) "несовместимо с механизмом товарного оборота, требующим персонифицированного товаровладельца" <1>. Не случайно в настоящее время и в Германии железная дорога и почта преобразованы в акционерные общества с решающим участием государства.
--------------------------------
<1> Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий // Венедиктов А.А. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. I. С. 260.
Большинство правопорядков континентально-европейского типа стремится идти по иному пути, достаточно четко выделяя объекты публичной собственности, изъятые из оборота или ограниченные в нем, исходя из того, что все иные объекты допущены к участию в имущественном обороте (в принципе по этому же пути идет и российское законодательство). Это как создает необходимую четкость в правовом регулировании, так и повышает гарантии удовлетворения требований потенциальных кредиторов. Так, в соответствии со ст. 822 и абз. 2 ст. 826 ГК Италии (Codice civile) государству, его провинциям и коммунам принадлежит "публичное имущество" (demanio pubblico) в виде морских берегов и гаваней
, рек и озер, защитных сооружений (дамб, плотин и т.п.); улиц, автомобильных и железных дорог, аэропортов; указанных в законах недвижимых вещей исторического, археологического и культурно-художественного значения, собраний музеев, архивов и библиотек, а также "неотчуждаемое имущество" (patrimonio indisponibile) в виде указанных в законах лесов и других природных богатств; вещей исторического, археологического, палеонтологического и культурно-художественного значения, обнаруженных или находящихся под поверхностным слоем земли; казарм и других военных сооружений; зданий и других объектов, в которых размещаются органы публичной власти.
Вещи, относящиеся к "публичному имуществу", неотчуждаемы (inalienabili) и не могут переходить в частную собственность, хотя по специальному указанию закона на них могут быть установлены ограниченные "права в пользу третьих лиц" (в основном концессионного (арендного) типа). Вместе с тем такие вещи могут находиться и в собственности иных (частных) лиц, но с установлением на них вещных прав публично-правовых образований, разрешающих их использование в публичных интересах <1>. В этом случае данные вещи приобретают особый правовой режим beni altrui, а в состав "публичного имущества" входят указанные вещные права на них (ст. 825 Codice civile). Можно, следовательно, говорить о том, что указанные вещи ограничены в обороте.
--------------------------------
<1> Подобно этому и § 490 Гражданского кодекса Чехии 2012 г. объявляет "публичным имуществом" (verejny statek) любую вещь, предназначенную для всеобщего использования, независимо от того, находится ли она в частной или в публичной собственности (Elias K. a kolektiv. Novy obcansky zakonik s aktualizovanou duvodovou zpravou a rejstrikem, str. 225).
В отличие от них принадлежащее публично-правовым образованиям "неотчуждаемое имущество" (буквально - "вещи, которыми нельзя распорядиться", - beni indisponibile) изъято из имущественного оборота. Вместе с тем, как указывается в литературе, содержание этих формально различных правовых режимов в действительности ведет к одинаковому результату - установлению ограничений в принадлежности и использовании соответствующих вещей не общегражданским законом, а специальными законодательными актами, которые не исключают даже приватизацию обоих этих видов вещей <1>. Кроме того, публично-правовым образованиям принадлежит и иное (отчуждаемое, т.е. разрешенное в обороте) имущество (абз. 1 ст. 828 и абз. 1 ст. 830 Codice civile).
--------------------------------
<1> Eccher B., Schurr F.A., Christandl G. Handbuch Italienisches Zivilrecht. S. 116.
Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и
--------------------------------
<1> В настоящее время в отсутствие предусмотренного п. 5 ст. 214 ГК РФ специального закона о разграничении публичной собственности такая презумпция закреплена в Постановлении ВС РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность" (Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1992. N 3. Ст. 89), хотя соответствующее правило предполагается ввести в новую редакцию разд. II ГК РФ.
С целью разграничения имущественной ответственности перед кредиторами публично-правовых образований и созданных ими унитарных предприятий и учреждений (юридических лиц, все имущество которых принадлежит на праве собственности их учредителям, а не самим этим формально самостоятельным организациям) находящееся в государственной или муниципальной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными или муниципальными предприятиями и учреждениями на ограниченных вещных правах хозяйственного ведения или оперативного управления. Это распределенное публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц. Оно не может служить для обеспечения покрытия возможных долгов создавшего их публичного собственника, ибо унитарные предприятия как юридические лица не отвечают своим имуществом по долгам своего учредителя (п. 6 ст. 113 ГК РФ) - этим имуществом они должны отвечать по собственным долгам перед своими кредиторами. По смыслу закона имущество учреждений и казенных предприятий также не должно обращаться на погашение долгов создавшего их публичного собственника, если только последний не изымает это имущество в установленном законом порядке (п. 2 ст. 296 ГК РФ) либо ликвидирует созданное им юридическое лицо и забирает остаток имущества после удовлетворения требований всех кредиторов (п. 7 ст. 63 ГК РФ).
Имущество, не закрепленное за предприятиями и учреждениями (нераспределенное государственное или муниципальное имущество), прежде всего средства соответствующего бюджета, составляет казну публично-правового образования. Под казной закон понимает именно нераспределенное имущество, а не государственный или муниципальный орган (казначейство). Такое имущество может быть объектом взыскания кредиторов публичного собственника по его обязательствам (п. 1 ст. 126 ГК РФ).
В перечне объектов, составляющих казну соответствующего публично-правового образования, на первом месте законом названы бюджетные средства (которые, строго говоря, являются не вещами, а имущественными правами). Они в первую очередь и составляют реальный объект такого взыскания, а также служат источником дополнительной ответственности публично-правового образования по долгам его казенных предприятий и учреждений при недостатке у них денежных средств (имущества) для расчетов со своими кредиторами (абз. 3 п. 6 ст. 113 и п. 4 - 6 ст. 123.22 ГК РФ). Однако государственный долг Российской Федерации, как и долги других публичных собственников, "полностью и без условий" обеспечивается всем имуществом казны, а не только средствами бюджета (п. 1 ст. 126 ГК РФ, п. 1 ст. 102 Бюджетного кодекса РФ) <1>. При этом закон специально оговаривает, что находящиеся в публичной собственности земля и другие природные ресурсы могут стать объектом взыскания кредиторов соответствующего публично-правового образования только в случаях, прямо предусмотренных специальным законом (абз. 2 п. 1 ст. 126 ГК РФ). В его отсутствие такого рода объекты, по сути, забронированы от взыскания кредиторов.
--------------------------------
<1> См. также: п. 12 Постановления Пленумов ВС РФ и ВАС РФ от 1 июля 1996 г. N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации" и абз. 3 п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. N 23 "О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации" (Вестник ВАС РФ. 2006. N 8).
К числу вещей, составляющих объект исключительно федеральной собственности, по действующему законодательству относятся ресурсы континентального шельфа, территориальных вод морской экономической зоны Российской Федерации, некоторые особо охраняемые природные объекты (в том числе некоторые заповедники, целебные источники и т.п.), особо ценные объекты историко-культурного наследия и некоторые художественные ценности
, большинство видов вооружений и объектов оборонного значения, оборудование некоторых важнейших предприятий и учреждений <1>. Эти виды имущества, как правило, изъяты из оборота, а потому их использование определяется их публично-правовым (а не частноправовым) режимом.
--------------------------------
<1> Приложение 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность".
Некоторые виды недвижимостей, прежде всего природные ресурсы, могут находиться только в федеральной или в государственной собственности субъектов Федерации, но не в муниципальной (и не в частной) собственности. К ним относятся участки недр, природные лечебные ресурсы (минеральные воды, лечебные грязи и т.п.), земли особо охраняемых природных территорий. Это означает, что по сути они также изъяты из имущественного (гражданского) оборота.
Вместе с тем в федеральной собственности находится и имущество, которое при определенных условиях, например при обращении взыскания по требованиям кредиторов, может переходить в собственность других лиц. К этой категории следует, например, отнести имущество государственной казны Российской Федерации, состоящее из средств федерального бюджета и внебюджетных фондов, золотого запаса, алмазного и валютного фондов и имущества Центробанка, а также имущество, находящееся в государственном резерве <1>. Такое федеральное имущество нельзя, следовательно, считать изъятым из оборота.
--------------------------------
<1> См.: п. 1 разд. II приложения 1 к Постановлению Верховного Совета РФ от 27 декабря 1991 г. N 3020-1.
Такая ситуация отчасти напоминает правопорядки романского (французского) типа, для которых традиционен двойственный характер публичной собственности. Одна ее часть составляет "частную собственность государства", режим которой имеет гражданско-правовой (частноправовой) характер, а входящее в нее имущество является объектом гражданского оборота, в том числе может быть объектом взыскания кредиторов государства. Другая же ее часть составляет "административную публичную собственность", объекты которой полностью изъяты из гражданского оборота и могут использоваться исключительно в публичных целях. Однако точная принадлежность конкретных вещей к тому или другому виду собственности обычно не устанавливается и во многих случаях определяется судебными решениями по конкретным спорам <1>.
--------------------------------
<1> См. об этом, например: Годэн Р.П. Взаимосвязь между публичной и частной собственностью в Канаде и Квебеке // Вестник гражданского права. 2006. N 2. С. 234 - 235, 240 - 241.
В германском праве одним из юридических способов ограничения ответственности государства по долгам своих организаций стала конструкция "особого государственного имущества" (besondere Staatsvermogen). Такой правовой режим получали неправосубъектные государственные организации, не наделявшиеся статусом юридического лица (и не являвшиеся даже "юридическими лицами публичного права"). Они рассматривались как особые "имущественные комплексы" ("обособленное государственное имущество"), что давало возможность ограничивать ответственность по обязательствам, возникающим в связи с использованием такого имущества, его активами. Например, до 2008 г. Федеральная железная дорога (Bundesbahn) и Федеральная почта (Bundespost) признавались "особыми федеральными имуществами" (Sondervermogen des Bundes), а не самостоятельными юридическими лицами, а их ответственность по долгам ограничивалась имеющимся у них имуществом и не распространялась на иное имущество государства. Однако еще А.В. Венедиктов отметил, что в качестве общей формы организации госпредприятий понятие "обособленное имущество" (Sondervermogen) "несовместимо с механизмом товарного оборота, требующим персонифицированного товаровладельца" <1>. Не случайно в настоящее время и в Германии железная дорога и почта преобразованы в акционерные общества с решающим участием государства.
--------------------------------
<1> Венедиктов А.В. Правовая природа государственных предприятий // Венедиктов А.А. Избранные труды по гражданскому праву: В 2 т. Т. I. С. 260.
Большинство правопорядков континентально-европейского типа стремится идти по иному пути, достаточно четко выделяя объекты публичной собственности, изъятые из оборота или ограниченные в нем, исходя из того, что все иные объекты допущены к участию в имущественном обороте (в принципе по этому же пути идет и российское законодательство). Это как создает необходимую четкость в правовом регулировании, так и повышает гарантии удовлетворения требований потенциальных кредиторов. Так, в соответствии со ст. 822 и абз. 2 ст. 826 ГК Италии (Codice civile) государству, его провинциям и коммунам принадлежит "публичное имущество" (demanio pubblico) в виде морских берегов и гаваней
, рек и озер, защитных сооружений (дамб, плотин и т.п.); улиц, автомобильных и железных дорог, аэропортов; указанных в законах недвижимых вещей исторического, археологического и культурно-художественного значения, собраний музеев, архивов и библиотек, а также "неотчуждаемое имущество" (patrimonio indisponibile) в виде указанных в законах лесов и других природных богатств; вещей исторического, археологического, палеонтологического и культурно-художественного значения, обнаруженных или находящихся под поверхностным слоем земли; казарм и других военных сооружений; зданий и других объектов, в которых размещаются органы публичной власти.
Вещи, относящиеся к "публичному имуществу", неотчуждаемы (inalienabili) и не могут переходить в частную собственность, хотя по специальному указанию закона на них могут быть установлены ограниченные "права в пользу третьих лиц" (в основном концессионного (арендного) типа). Вместе с тем такие вещи могут находиться и в собственности иных (частных) лиц, но с установлением на них вещных прав публично-правовых образований, разрешающих их использование в публичных интересах <1>. В этом случае данные вещи приобретают особый правовой режим beni altrui, а в состав "публичного имущества" входят указанные вещные права на них (ст. 825 Codice civile). Можно, следовательно, говорить о том, что указанные вещи ограничены в обороте.
--------------------------------
<1> Подобно этому и § 490 Гражданского кодекса Чехии 2012 г. объявляет "публичным имуществом" (verejny statek) любую вещь, предназначенную для всеобщего использования, независимо от того, находится ли она в частной или в публичной собственности (Elias K. a kolektiv. Novy obcansky zakonik s aktualizovanou duvodovou zpravou a rejstrikem, str. 225).
В отличие от них принадлежащее публично-правовым образованиям "неотчуждаемое имущество" (буквально - "вещи, которыми нельзя распорядиться", - beni indisponibile) изъято из имущественного оборота. Вместе с тем, как указывается в литературе, содержание этих формально различных правовых режимов в действительности ведет к одинаковому результату - установлению ограничений в принадлежности и использовании соответствующих вещей не общегражданским законом, а специальными законодательными актами, которые не исключают даже приватизацию обоих этих видов вещей <1>. Кроме того, публично-правовым образованиям принадлежит и иное (отчуждаемое, т.е. разрешенное в обороте) имущество (абз. 1 ст. 828 и абз. 1 ст. 830 Codice civile).
--------------------------------
<1> Eccher B., Schurr F.A., Christandl G. Handbuch Italienisches Zivilrecht. S. 116.
Имущество может поступать в публичную собственность не только общими (общегражданскими), но и