Файл: Коррупция в России историкоправовой аспект и нормативноправовая основа противодействия коррупции в Российской Федерации.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 91
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
несколько раз понижало оклад низшим чиновникам, что привело к появлению категории подьячих, которым вообще не полагалось жалованья. В 20-х годах XVII в. каждый сотый был таким чиновником. А через 50 лет к таким приравнивался каждый четвертый. Финансовые трудности государства не позволяли регулярно платить даже такое мизерное жалованье. А чтобы как-то компенсировать нехватку жалованья, правительство разрешило расходовать на это деньги, отпускаемые на покупку бумаги, чернил, свечей и прочих канцелярских товаров10.
Следует заметить, что уголовное право в XVII в. развивалось в условиях резкого обострения классовых противоречий. Заметным стимулом его развития, расширения круга деяний, подлежащих уголовному преследованию, появлению новых видов преступлений, послужили события начала XVII в. и восстания 30 - 40-х годов XVII в. Уголовное законодательство в связи с этим приняло более карательный характер. Это получило свое воплощение в Уложении 1649 г. Уложение впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI и отчасти в XXII главе11.
Первую группу составляли преимущественно преступления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле как служебном преступлении является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации. При неправом суде истцов иск обращался против судей любого звания, повинных в этом, причем в тройном размере. С них же взыскивались судебные пошлины, пересуд и правый десяток, которые шли в пользу казны. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни (X, 5, 6.15). Аналогичная кара за те же преступления предусматривалась и в отношении судей патриаршего двора, а также городовых воевод и дьяков.
Определяя строгие меры для судий за посул и неправое решение дела, Уложение предусматривало возможные обходные пути таких нарушений закона - получение посула не самим судьей, а его родственниками. Если посул взят родственником судьи без его ведома, то судья не нес ответственности (X, 7).
Наказывались и нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписке набело подьячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п. В случае пропажи дела при выносе его из приказа с дьяка взыскивались истцов иск и государевы пошлины, сверх того, дьяк и подьячий подвергались наказанию кнутом и устранялись от должности. Закон предусматривал возможность окончательного оформления дела подьячим по велению дьяка, получившего посул, не в том виде, как было при судоговорении. За это назначалось суровое наказание: дьяку торговая казнь и лишение должности, а подьячему - отсечение руки (X, 128, 129). Наказывалось кнутом и неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин, а при рецидиве - торговая казнь и лишение должности (X, 128, 129).
В случае ложных обвинений в их адрес виновным назначалось «таковое же наказание, что указано дьяком и подъячим» (X, 15, 16)12. Словом, закон брал под защиту судебные органы от наветов.
За должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата - приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Запрещали брать поборы и повторные проступки наказывались кнутом и лишением должности13.
Определенные успехи в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были достигнуты в правление Петра I. Для противодействия «подкупу» - «продажности» служилых людей в 1708 году при проведении губернской реформы была организована служба за жалованье.
В связи с распространением взяточничества среди государственных служащих Петр 1 в 1714 г. издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», отменивший поместное обеспечение чиновников и повысивший их денежное содержание.
Понимая, что одних запрещающих и карательных мер недостаточно, Петр I создает именным Указом должности фискалов и тем самым осуществляет кадровое обеспечение надзора и контроля от своего имени над должностными лицами во имя пресечения деяний коррупционного характера и принятие мер по привлечению виновных к ответственности.
Помимо этого, при Петре в комплексе требований к государственным служащим большое значение придавалось их нравственным качествам. Уставы о гражданской службе и другие нормативные правовые документы были направлены на формирование государственного служащего как человека высокой нравственности.
После смерти Петра чиновники восстановили свои позиции. Только при Екатерине II денежное жалованье закрепилось за всеми рангами служащих и чиновников. Все прочие доходы считались взятками, а уличенные в мздоимстве несли строгое наказание. Несмотря на то, что постоянное жалованье означало существенный шаг вперед в плане утверждения законопорядка, взяточничество не исчезло: поскольку с ним боролись чиновники, каждый из которых мог быть пойман, дела по коррупции волокитились, формировался один из важнейших принципов бюрократического управления - круговая порука.
Александр I принял специальный Указ «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам». Тем не менее, взяточничество в России являлось постоянным спутником государственной службы и в первой половине XIX в. достигло широкого распространения.
В царствование Николая 1 Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества». Стремясь повысить эффективность борьбы с коррупцией, правительство приняло меры упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в первый российский уголовный кодекс - «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» - обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве», квалифицировавшую взяточничество как преступное деяние и подразделявшую его на «мздоимство» и «лихоимство».
Под «мздоимством» понималось получение государственным служащим имущественной выгоды от частных лиц в виде денег, ценных бумаг, вещей и т.п. за действие или бездействие в интересах взяткодателей, но без нарушения чиновником своих служебных обязанностей. «Лихоимство» трактовалось как принятие служащими каких-либо даров для решения того или иного дела с нарушением государственных законов и норм государственной службы.
Согласно Уложению, в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе, чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке14.
Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников для российских предпринимателей стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложение тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Тем самым, произошло «сращивание» промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последних по существу являлось завуалированной формой подкупа. В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Объясняя необходимость издания такого указа, глава верховной власти подчеркнул, что этот документ был принят в целях укрепления авторитета государственной службы и охранения ее достоинства. В соответствии с этим указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и др. торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее, приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное ими звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в 3-х месячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.
Интенсивный этап капитализации России, развившийся в последней четверти XIX- начале XX вв. связан с изменением в Уставе о службе гражданской с 1894 г. Было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации»15, которые имели акции, получали мзду за исполнение других функций, при принятии важных решений.
Однако в России по мере становления гражданского общества в конце XIX - начале ХХ века взяточник оказывался под двойной угрозой: потери должности и общественного осуждения. Многие высшие чиновники имели репутацию людей, которые «не возьмут ни при каких обстоятельствах». В число людей, прославившихся особой нетерпимостью к коррупции, входил известный реформатор, министр финансов С. Витте. Когда раскрылось, что директор Департамента железнодорожных дел Министерства финансов В. Максимов получал взятки от известного дельца С. Мамонтова, высокопоставленный чиновник был немедленно уволен в отставку. Были безжалостно уволены и чиновники Минфина, получавшие деньги от Петербургского международного банка, хотя его директор А. Ротштейн считался близким Витте человеком.
В 1911-1912 гг. российская пресса открыла охоту на должностных лиц, получавших «содержание» от дочернего предприятия компании «Вестингауз», в задачу которого входила прокладка в столице трамвайных путей. И снова герои скандала лишились должностей и безнадежно испортили свою репутацию. Понятно, что коррупция была неотделима от фаворитизма. Из последних предреволюционных эпизодов, помимо Распутина, имеет смысл упомянуть балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время первой мировой войны. В действовавшем в Российской Империи «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» все противоправные деяния служащих были включены в Уложение с 1885 г. и имели статус уголовно наказуемого преступления. В целях совершенствования законодательства до Октябрьской революции комиссия работала над созданием нового Уголовного Уложения, однако революция не дала завершить это начинание.
По мнению некоторых современных экспертов, смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление, а сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению данного порока в новой административной среде. Правовая и организационная неразбериха в первые дни и годы советской власти способствовала росту коррупции.
Власть принимала разнообразные административно-правовые и организационные средства для снижения уровня коррупции. Уже в 1917 г. для обеспечения революционного порядка создается Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем и должностными преступлениями. 31 декабря 1917 г. для противодействия саботажу чиновников в государственных органах коллегия НКВД РСФСР приняла решение, согласно которому все чиновники, оставшиеся на службе, считались уволенными и лишены пенсий, а их фамилии было решено опубликовать для всеобщего ознакомления16.
Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве»17. Декрет впервые в Советской России предусматривал уголовную ответственность за взятничество – «лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок». Наряду с получателями взятки наказанию подлежали также лица, виновные в даче взятки, подстрекатели, пособники и все прикосновенные к даче взятки служащие. Усиливающими меру наказания за взятку обстоятельствами являлись: «...а) особые полномочия служащего; б) нарушение служащим своих обязанностей и в) вымогательство взятки». Впервые в советском законодательстве появилось понятие «должностное лицо». Объективная сторона преступления была определена как принятие взятки за выполнение действия, входящего в круг обязанностей субъекта, или за содействие в выполнении действия, составляющего обязанность должностного лица другого ведомства. Кроме того, выделялся и классовый подход: «Если лицо, виновное в даче или принятии взятки, принадлежит к имущественному классу и пользуется взяткой для сохранения или приобретения привилегий, связанных с правом собственности, то оно приговаривается к наиболее тяжелым, неприятным и принудительным работам, и все его имущество подлежит конфискации»
Следует заметить, что уголовное право в XVII в. развивалось в условиях резкого обострения классовых противоречий. Заметным стимулом его развития, расширения круга деяний, подлежащих уголовному преследованию, появлению новых видов преступлений, послужили события начала XVII в. и восстания 30 - 40-х годов XVII в. Уголовное законодательство в связи с этим приняло более карательный характер. Это получило свое воплощение в Уложении 1649 г. Уложение впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI и отчасти в XXII главе11.
Первую группу составляли преимущественно преступления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле как служебном преступлении является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации. При неправом суде истцов иск обращался против судей любого звания, повинных в этом, причем в тройном размере. С них же взыскивались судебные пошлины, пересуд и правый десяток, которые шли в пользу казны. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни (X, 5, 6.15). Аналогичная кара за те же преступления предусматривалась и в отношении судей патриаршего двора, а также городовых воевод и дьяков.
Определяя строгие меры для судий за посул и неправое решение дела, Уложение предусматривало возможные обходные пути таких нарушений закона - получение посула не самим судьей, а его родственниками. Если посул взят родственником судьи без его ведома, то судья не нес ответственности (X, 7).
Наказывались и нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписке набело подьячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п. В случае пропажи дела при выносе его из приказа с дьяка взыскивались истцов иск и государевы пошлины, сверх того, дьяк и подьячий подвергались наказанию кнутом и устранялись от должности. Закон предусматривал возможность окончательного оформления дела подьячим по велению дьяка, получившего посул, не в том виде, как было при судоговорении. За это назначалось суровое наказание: дьяку торговая казнь и лишение должности, а подьячему - отсечение руки (X, 128, 129). Наказывалось кнутом и неисправное ведение записи судебных дел и сбора судебных пошлин, а при рецидиве - торговая казнь и лишение должности (X, 128, 129).
В случае ложных обвинений в их адрес виновным назначалось «таковое же наказание, что указано дьяком и подъячим» (X, 15, 16)12. Словом, закон брал под защиту судебные органы от наветов.
За должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата - приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Запрещали брать поборы и повторные проступки наказывались кнутом и лишением должности13.
Определенные успехи в деле предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы были достигнуты в правление Петра I. Для противодействия «подкупу» - «продажности» служилых людей в 1708 году при проведении губернской реформы была организована служба за жалованье.
В связи с распространением взяточничества среди государственных служащих Петр 1 в 1714 г. издал Указ «О воспрещении взяток и посулов», отменивший поместное обеспечение чиновников и повысивший их денежное содержание.
Понимая, что одних запрещающих и карательных мер недостаточно, Петр I создает именным Указом должности фискалов и тем самым осуществляет кадровое обеспечение надзора и контроля от своего имени над должностными лицами во имя пресечения деяний коррупционного характера и принятие мер по привлечению виновных к ответственности.
Помимо этого, при Петре в комплексе требований к государственным служащим большое значение придавалось их нравственным качествам. Уставы о гражданской службе и другие нормативные правовые документы были направлены на формирование государственного служащего как человека высокой нравственности.
После смерти Петра чиновники восстановили свои позиции. Только при Екатерине II денежное жалованье закрепилось за всеми рангами служащих и чиновников. Все прочие доходы считались взятками, а уличенные в мздоимстве несли строгое наказание. Несмотря на то, что постоянное жалованье означало существенный шаг вперед в плане утверждения законопорядка, взяточничество не исчезло: поскольку с ним боролись чиновники, каждый из которых мог быть пойман, дела по коррупции волокитились, формировался один из важнейших принципов бюрократического управления - круговая порука.
Александр I принял специальный Указ «О воспрещении приносить подарки начальникам губерний и другим чиновникам». Тем не менее, взяточничество в России являлось постоянным спутником государственной службы и в первой половине XIX в. достигло широкого распространения.
В царствование Николая 1 Сенат в 1832 г. издал Указ «О воспрещении начальствующим лицам принимать приношения от общества». Стремясь повысить эффективность борьбы с коррупцией, правительство приняло меры упорядочению дисциплинарных взысканий, направленных на повышение ответственности гражданских служащих, и в 1845 г. включило в первый российский уголовный кодекс - «Уложение о наказаниях уголовных и исправительных» - обширную специальную главу «О мздоимстве и лихоимстве», квалифицировавшую взяточничество как преступное деяние и подразделявшую его на «мздоимство» и «лихоимство».
Под «мздоимством» понималось получение государственным служащим имущественной выгоды от частных лиц в виде денег, ценных бумаг, вещей и т.п. за действие или бездействие в интересах взяткодателей, но без нарушения чиновником своих служебных обязанностей. «Лихоимство» трактовалось как принятие служащими каких-либо даров для решения того или иного дела с нарушением государственных законов и норм государственной службы.
Согласно Уложению, в случае принятия взятки без нарушения служебных обязанностей и законов по службе, чиновник подвергался наказанию в виде штрафа в сумме двойной цены подарка или снятию с должности. Взяточничество, сопряженное с нарушением государственных законов и служебных обязанностей, квалифицировалось как злоупотребление властью и наказывалось в уголовном порядке14.
Новый импульс коррупционные явления в системе государственной службы получили в связи с переходом к рыночным отношениям и утверждением в стране капиталистического социально-экономического уклада. Наиболее эффективным средством коррумпирования крупных правительственных чиновников для российских предпринимателей стало их привлечение к учреждению акционерных обществ, предложение тех или иных должностей в советах и управлениях частных фирм. Тем самым, произошло «сращивание» промышленной и финансовой олигархии с представителями правительственной бюрократии, что для последних по существу являлось завуалированной формой подкупа. В связи с этим в декабре 1884 г. Александром III был утвержден Указ «О порядке совмещения государственной службы с участием в торговых и промышленных товариществах и компаниях». Объясняя необходимость издания такого указа, глава верховной власти подчеркнул, что этот документ был принят в целях укрепления авторитета государственной службы и охранения ее достоинства. В соответствии с этим указом государственная гражданская служба высших должностных лиц признавалась несовместимой с участием в учреждении железнодорожных, пароходных, страховых и др. торговых промышленных товариществ, а также общественных и частных кредитных ассоциаций. Они не имели права исполнять обязанности поверенных в делах производственных и коммерческих объединений. Чиновникам других классов разрешалось участвовать в учредительстве компаний при условии, если это участие не связано с вредными последствиями для государственной службы и на то получено разрешение начальства. Если чиновники, которым было запрещено сотрудничество с частными предприятиями, тем не менее, приняли участие в учреждении торгово-промышленных компаний или заняли в них те или иные должности, то закон требовал от них оставить государственную службу и сложить с себя присвоенное ими звание. В случае неподачи этими должностными лицами заявления об отставке в 3-х месячный срок их увольняли со службы приказами по ведомству или учреждению.
Интенсивный этап капитализации России, развившийся в последней четверти XIX- начале XX вв. связан с изменением в Уставе о службе гражданской с 1894 г. Было положено начало формированию государственных служащих «капиталистической формации»15, которые имели акции, получали мзду за исполнение других функций, при принятии важных решений.
Однако в России по мере становления гражданского общества в конце XIX - начале ХХ века взяточник оказывался под двойной угрозой: потери должности и общественного осуждения. Многие высшие чиновники имели репутацию людей, которые «не возьмут ни при каких обстоятельствах». В число людей, прославившихся особой нетерпимостью к коррупции, входил известный реформатор, министр финансов С. Витте. Когда раскрылось, что директор Департамента железнодорожных дел Министерства финансов В. Максимов получал взятки от известного дельца С. Мамонтова, высокопоставленный чиновник был немедленно уволен в отставку. Были безжалостно уволены и чиновники Минфина, получавшие деньги от Петербургского международного банка, хотя его директор А. Ротштейн считался близким Витте человеком.
В 1911-1912 гг. российская пресса открыла охоту на должностных лиц, получавших «содержание» от дочернего предприятия компании «Вестингауз», в задачу которого входила прокладка в столице трамвайных путей. И снова герои скандала лишились должностей и безнадежно испортили свою репутацию. Понятно, что коррупция была неотделима от фаворитизма. Из последних предреволюционных эпизодов, помимо Распутина, имеет смысл упомянуть балерину Кшесинскую и великого князя Алексея Михайловича, которые на пару за огромные взятки помогали фабрикантам получать военные заказы во время первой мировой войны. В действовавшем в Российской Империи «Уложении о наказаниях уголовных и исправительных» все противоправные деяния служащих были включены в Уложение с 1885 г. и имели статус уголовно наказуемого преступления. В целях совершенствования законодательства до Октябрьской революции комиссия работала над созданием нового Уголовного Уложения, однако революция не дала завершить это начинание.
2. Противодействие коррупции в советский период
По мнению некоторых современных экспертов, смена государственного строя и формы правления в октябре 1917 г. не устранила коррупцию как явление, а сформировала лицемерное отношение к ней, немало способствовавшее укоренению данного порока в новой административной среде. Правовая и организационная неразбериха в первые дни и годы советской власти способствовала росту коррупции.
Власть принимала разнообразные административно-правовые и организационные средства для снижения уровня коррупции. Уже в 1917 г. для обеспечения революционного порядка создается Всероссийская чрезвычайная комиссия по борьбе с саботажем и должностными преступлениями. 31 декабря 1917 г. для противодействия саботажу чиновников в государственных органах коллегия НКВД РСФСР приняла решение, согласно которому все чиновники, оставшиеся на службе, считались уволенными и лишены пенсий, а их фамилии было решено опубликовать для всеобщего ознакомления16.
Советская власть с самого начала своего существования объявила войну коррупции. Подтверждением этому является принятие Декрета СНК от 8 мая 1918 г. «О взяточничестве»17. Декрет впервые в Советской России предусматривал уголовную ответственность за взятничество – «лишение свободы на срок не менее пяти лет, соединенный с принудительными работами на тот же срок». Наряду с получателями взятки наказанию подлежали также лица, виновные в даче взятки, подстрекатели, пособники и все прикосновенные к даче взятки служащие. Усиливающими меру наказания за взятку обстоятельствами являлись: «...а) особые полномочия служащего; б) нарушение служащим своих обязанностей и в) вымогательство взятки». Впервые в советском законодательстве появилось понятие «должностное лицо». Объективная сторона преступления была определена как принятие взятки за выполнение действия, входящего в круг обязанностей субъекта, или за содействие в выполнении действия, составляющего обязанность должностного лица другого ведомства. Кроме того, выделялся и классовый подход: «Если лицо, виновное в даче или принятии взятки, принадлежит к имущественному классу и пользуется взяткой для сохранения или приобретения привилегий, связанных с правом собственности, то оно приговаривается к наиболее тяжелым, неприятным и принудительным работам, и все его имущество подлежит конфискации»