Файл: Коррупция в России историкоправовой аспект и нормативноправовая основа противодействия коррупции в Российской Федерации.doc
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.11.2023
Просмотров: 90
Скачиваний: 2
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
18.
Декретом СНК от 16 августа 1921 г. «О борьбе со взятничеством» в вышеназванный декрет были внесены ряд изменений. Так, освобождалось от ответственности лицо, давшее взятку, но своевременно заявившее о вымогательстве взятки или оказавшее содействие раскрытию дела о взятничестве». На основе обозначенных декретов в первом советском Уголовном кодексе РСФСР (введен в действие с 1 июня 1922 г.) была сформулирована норма о взяточничестве. Получение взятки каралось лишением свободы на срок до 5 лет с конфискацией имущества или без таковой, а при отягчающих обстоятельствах, как то: 1) особые полномочия принявшего взятку должностного лица; 2) нарушение им обязанностей службы или 3) допущение вымогательства или шантажа - лишением свободы со строгой изоляцией не ниже 3 лет вплоть до высшей меры наказания с конфискацией имущества19.
Однако применение только уголовно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы оказывалось недостаточно действенным. Росту коррупции в системе государственной службы способствовало низкое денежное содержание государственных служащих, а также порядок отбора на государственную службу.
1 сентября 1922 г. было подписано Постановление Совета труда и обороны, предусматривавшее широкий круг мер борьбы со взяточничеством. 2 сентября 1922 г. при Совете труда и обороны была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством. 15 сентября 1922 г. было утверждено Положение «О ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством»20.
Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем циркуляре от 9 октября 1922 г. распространил понятие взяточничества на такие случаи, как:
- участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения;
- использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации и др.;
- получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий;
- использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение21.
В механизм правового обеспечения борьбы с коррупцией входили не только уголовно-правовые меры. Отдельно устанавливались правила государственной службы22. Так, Постановление СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., утвердившее «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», более развернуто изложило различные формы незаконного совместительства, квалифицируемые как взяточничество.
М.В. Дульнев отмечает, что на рубеже 20-х годов XX в. основными средствами борьбы с коррупционными правонарушениями были:
- сотрудничество граждан с правоохранительными органами в выявлении фактов коррупции должностных лиц;
- неотвратимость уголовной ответственности виновных в коррупционных правонарушениях лиц;
- установление равного наказания для всех субъектов коррупционного правонарушения;
- опубликование информации о фактах коррупции;
- учреждение специального органа по борьбе с коррупцией - Центральной комиссии по борьбе со взяточничеством.
К концу 20-х годов, борьба с коррупцией приобретает характер массовых карательных кампаний. Так в одном из циркуляров Наркомата юстиции 1927 года указывается: «В течение... месяца... повсеместно и единовременно назначить к слушанию по возможности исключительно дела о взяточничестве, оповестив об этом в газете, дабы создать по всей республике впечатление единой, массовой и организованно проводимой судебно-карательной кампании».
К взяткам стали причислять любые подарки должностному лицу, работу по совместительству в двух и более учреждениях, находящихся между собой в товарообменных партнерских взаимоотношениях и т.п. С началом коллективизации в 1929 году взяточничество распространилось и в сельской местности. В связи с этим пленум Верховного суда определил: «Все случаи получения должностными лицами магарыча, то есть всякого рода угощения в каком бы то ни было виде, подлежат квалификации как получение взятки».
В 40 - 50-е годы XX в. (сталинское правление) говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. Новый всплеск коррупции в государственном аппарате приходится на конец 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», охарактеризовавший взяточничество как один из позорных пережитков прошлого. Указывалось на имеющеюся у государства возможность для полного искоренения любых форм взяточничества. В своем выступлении на ноябрьском Пленуме ЦК КПСС (1962 г.) Н.С. Хрущев отметил, что «мы должны создать такую общественную атмосферу, при которой жуликам, ворам и взяточникам невозможно было бы совершать свои преступные махинации»23.
В целом, в 60-е, 70-е и 80-е годы, а также в начале 90-х годов XX в. коррупционная преступность развивалась с определенными периодами подъема и спада. В научной литературе отмечалось, что общество не имело сколько-нибудь целенаправленной программы по борьбе с этим социальным злом. Например, взяточничество в 80-е годы развивалось следующим образом: 1980 г. - было зарегистрировано 3268 фактов взяточничества, в 1981-м - 3753; 1982-м - 4244; 1983-м - 4703; 1984-м - 5334; 1985-м - 5909; 1986-м - 6562; 1987-м - 4155; 1988-м - 2462; 1989-м - 2195; 1990-м - 2691; 1991-м - 253424.
Следует отметить, что борьба Советской власти с коррупцией характеризовалась несколькими интересными и важными чертами.
Во-первых, власть не признавала термин «коррупция», позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т.п. Отрицая термин, отрицалось и понятие, а значит – явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями.
Во-вторых, советское «правосознание» удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа». В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь, в области воспитания трудящихся.
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975-1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на 50 % больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример – более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.
Перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам (в том числе - и в приговорах судов); плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень - горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК.
Таким образом, наблюдается жесткое несоответствие между слабым пониманием явлений коррупции, примитивным объяснением их причин и неадекватными средствами борьбы с ними.
В-третьих, практически неприкосновенными оставались высшие советские и партийные чины. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков. КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было прекращено.
В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.
В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Против законов природы бороться бесперспективно. Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции, как организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления тотального контроля.
Последний шанс повлиять на положение дел в описываемой сфере представился прежней власти в июле 1991 г., когда было принято Постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова.
Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее, рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее – распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, и, наконец – крахом СССР и появлением новой страны - России, которая на первых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенно централизованно организованная коррупция централизованного государства сменялась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем.
Также в число наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует включить стремительный переход к новой экономической системе, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой; отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций; распад партийной системы контроля.
Декретом СНК от 16 августа 1921 г. «О борьбе со взятничеством» в вышеназванный декрет были внесены ряд изменений. Так, освобождалось от ответственности лицо, давшее взятку, но своевременно заявившее о вымогательстве взятки или оказавшее содействие раскрытию дела о взятничестве». На основе обозначенных декретов в первом советском Уголовном кодексе РСФСР (введен в действие с 1 июня 1922 г.) была сформулирована норма о взяточничестве. Получение взятки каралось лишением свободы на срок до 5 лет с конфискацией имущества или без таковой, а при отягчающих обстоятельствах, как то: 1) особые полномочия принявшего взятку должностного лица; 2) нарушение им обязанностей службы или 3) допущение вымогательства или шантажа - лишением свободы со строгой изоляцией не ниже 3 лет вплоть до высшей меры наказания с конфискацией имущества19.
Однако применение только уголовно-правовых средств предупреждения и пресечения коррупции в системе государственной службы оказывалось недостаточно действенным. Росту коррупции в системе государственной службы способствовало низкое денежное содержание государственных служащих, а также порядок отбора на государственную службу.
1 сентября 1922 г. было подписано Постановление Совета труда и обороны, предусматривавшее широкий круг мер борьбы со взяточничеством. 2 сентября 1922 г. при Совете труда и обороны была образована Комиссия по борьбе со взяточничеством. 15 сентября 1922 г. было утверждено Положение «О ведомственных комиссиях по борьбе со взяточничеством»20.
Народный комиссариат рабоче-крестьянской инспекции в своем циркуляре от 9 октября 1922 г. распространил понятие взяточничества на такие случаи, как:
- участие сотрудников рабоче-крестьянской инспекции в торгово-промышленной деятельности в качестве посредника, комиссионера и контрагента между государственным органом и частными лицами по покупке, продаже и сбыту товаров, материалов и изделий производства, а равно путем сообщения цен, местонахождения товаров и условий их приобретения;
- использование сотрудником рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения для сообщения заинтересованным лицам и учреждениям сведений о кредитоспособности отдельных предприятий и граждан, о выездах за границу, оптации и др.;
- получение сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции от подопечных учреждений или их контрагентов особого вознаграждения за консультацию, составление смет, проектов, планов или исполнение других работ или заданий;
- использование сотрудниками рабоче-крестьянской инспекции своего служебного положения в целях перехода на службу в подотчетное учреждение21.
В механизм правового обеспечения борьбы с коррупцией входили не только уголовно-правовые меры. Отдельно устанавливались правила государственной службы22. Так, Постановление СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., утвердившее «Временные правила о службе в государственных учреждениях и предприятиях», более развернуто изложило различные формы незаконного совместительства, квалифицируемые как взяточничество.
М.В. Дульнев отмечает, что на рубеже 20-х годов XX в. основными средствами борьбы с коррупционными правонарушениями были:
- сотрудничество граждан с правоохранительными органами в выявлении фактов коррупции должностных лиц;
- неотвратимость уголовной ответственности виновных в коррупционных правонарушениях лиц;
- установление равного наказания для всех субъектов коррупционного правонарушения;
- опубликование информации о фактах коррупции;
- учреждение специального органа по борьбе с коррупцией - Центральной комиссии по борьбе со взяточничеством.
К концу 20-х годов, борьба с коррупцией приобретает характер массовых карательных кампаний. Так в одном из циркуляров Наркомата юстиции 1927 года указывается: «В течение... месяца... повсеместно и единовременно назначить к слушанию по возможности исключительно дела о взяточничестве, оповестив об этом в газете, дабы создать по всей республике впечатление единой, массовой и организованно проводимой судебно-карательной кампании».
К взяткам стали причислять любые подарки должностному лицу, работу по совместительству в двух и более учреждениях, находящихся между собой в товарообменных партнерских взаимоотношениях и т.п. С началом коллективизации в 1929 году взяточничество распространилось и в сельской местности. В связи с этим пленум Верховного суда определил: «Все случаи получения должностными лицами магарыча, то есть всякого рода угощения в каком бы то ни было виде, подлежат квалификации как получение взятки».
В 40 - 50-е годы XX в. (сталинское правление) говорить о массовых формах проявления коррупции в государственном аппарате в силу известных причин не приходится. Новый всплеск коррупции в государственном аппарате приходится на конец 50-х годов, а в начале 60-х появился Указ Президиума Верховного Совета СССР от 20 февраля 1962 г. «Об усилении уголовной ответственности за взяточничество», охарактеризовавший взяточничество как один из позорных пережитков прошлого. Указывалось на имеющеюся у государства возможность для полного искоренения любых форм взяточничества. В своем выступлении на ноябрьском Пленуме ЦК КПСС (1962 г.) Н.С. Хрущев отметил, что «мы должны создать такую общественную атмосферу, при которой жуликам, ворам и взяточникам невозможно было бы совершать свои преступные махинации»23.
В целом, в 60-е, 70-е и 80-е годы, а также в начале 90-х годов XX в. коррупционная преступность развивалась с определенными периодами подъема и спада. В научной литературе отмечалось, что общество не имело сколько-нибудь целенаправленной программы по борьбе с этим социальным злом. Например, взяточничество в 80-е годы развивалось следующим образом: 1980 г. - было зарегистрировано 3268 фактов взяточничества, в 1981-м - 3753; 1982-м - 4244; 1983-м - 4703; 1984-м - 5334; 1985-м - 5909; 1986-м - 6562; 1987-м - 4155; 1988-м - 2462; 1989-м - 2195; 1990-м - 2691; 1991-м - 253424.
Следует отметить, что борьба Советской власти с коррупцией характеризовалась несколькими интересными и важными чертами.
Во-первых, власть не признавала термин «коррупция», позволив ввести его в употребление лишь в конце 80-х годов. Вместо него использовались термины «взяточничество», «злоупотребление служебным положением», «попустительство» и т.п. Отрицая термин, отрицалось и понятие, а значит – явление. Тем самым заранее обрекали на неудачу и анализ этого явления, и любую борьбу с его частными уголовно наказуемыми последствиями.
Во-вторых, советское «правосознание» удивительно наивно и непродуктивно объясняло причины коррупционных явлений. Так, в закрытом письме ЦК КПСС «Об усилении борьбы со взяточничеством и разворовыванием народного добра» от 29 марта 1962 г. говорилось, что взяточничество - это «социальное явление, порожденное условиями эксплуататорского общества». Октябрьская революция ликвидировала коренные причины взяточничества, а «советский административно-управленческий аппарат - это аппарат нового типа». В качестве причин коррупции перечислялись недостатки в работе партийных, профсоюзных и государственных органов, в первую очередь, в области воспитания трудящихся.
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975-1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6000 случаев взяточничества, что на 50 % больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример – более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.
Перечисляются основные составы преступлений: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются: серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам (в том числе - и в приговорах судов); плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень - горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК.
Таким образом, наблюдается жесткое несоответствие между слабым пониманием явлений коррупции, примитивным объяснением их причин и неадекватными средствами борьбы с ними.
В-третьих, практически неприкосновенными оставались высшие советские и партийные чины. К редким исключениям можно отнести дела Тарады и Медунова из высшего краевого руководства в Краснодаре, дело Щелокова. Когда за взятки и злоупотребления был осужден заместитель министра внешней торговли Сушков. КГБ и Генеральная прокуратура Союза сообщали в ЦК о побочных результатах следствия: министр Патоличев систематически получал в качестве подарков от представителей иностранных фирм дорогостоящие изделия из золота и других драгоценных металлов, редкие золотые монеты. Дело было прекращено.
В-четвертых, с коррупцией среди государственного аппарата боролись исключительно представители этого аппарата. Это приводило к двум последствиям: боровшиеся были не в состоянии менять коренные причины, порождающие коррупцию, поскольку они восходили к важнейшим условиям существования системы; борьба против коррупционеров нередко перерастала в борьбу против конкурентов на рынке коррупционных услуг.
В-пятых, коррупция нередко выступала в качестве единственно возможного средства внедрения рыночных отношений в плановую экономику. Против законов природы бороться бесперспективно. Именно об этом свидетельствовала укорененность коррупции, как организатора теневого рынка. Именно поэтому она расширялась по мере ослабления тотального контроля.
Последний шанс повлиять на положение дел в описываемой сфере представился прежней власти в июле 1991 г., когда было принято Постановление Секретариата ЦК КПСС «О необходимости усиления борьбы с преступностью в сфере экономики». Но, как ни странно, ни о взяточничестве, ни о коррупции в нем не было ни слова.
Весь послевоенный период, во времена перестройки и после нее, рост коррупции происходил на фоне ослабления государственной машины. Он сопровождался следующими процессами: уменьшением централизованного контроля, далее – распадом идеологических скреп, экономической стагнацией, а затем и падением уровня развития экономики, и, наконец – крахом СССР и появлением новой страны - России, которая на первых порах лишь номинально могла считаться государством. Постепенно централизованно организованная коррупция централизованного государства сменялась «федеративным» устройством из множества коррумпированных систем.
Также в число наиболее важных факторов, определяющих рост коррупции и имеющих исторические корни, помимо дисфункций государственной машины и некоторых исторических и культурных традиций, следует включить стремительный переход к новой экономической системе, неподкрепленный необходимой правовой базой и правовой культурой; отсутствие в советские времена нормальной правовой системы и соответствующих культурных традиций; распад партийной системы контроля.