Файл: Совершенствование механизмов общественного участия в решении вопросов местного самоуправления.pdf

14
муниципальных образований: колоний, муниципалитетов и городских округов. В соответствии со статьей 2 Федерального закона от 6 октября
2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в Российской Федерации существуют 5 видов муниципальных образований [3]:
1) Сельское поселение - один или несколько объединённых общей территорией сельских населённых пунктов (посёлков, сёл, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населённых пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления; соответствует сельсоветам советских времён и земствам досоветского периода.
Сельское поселение входит в состав муниципального района.
2) Городское поселение - небольшой город или посёлок городского типа, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления. Городские поселения, не являющиеся городскими округами, входят в состав муниципальных районов.
3) Муниципальный район - несколько поселений (сельских и/или городских) и межселенных территорий, объединённых общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов
Российской Федерации.

15 4) Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных
Федеральным законом вопросов местного значения.
5) Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и
(или) через выборные и иные органы местного самоуправления [23].
Муниципальное управление тождественно местному самоуправлению как форма управления местной (муниципальной) собственностью.
Местное самоуправление, в отличие от политического, практически не регулирует отношения граждан. Основной его целью является эффективное использование и развитие инфраструктуры, направленное на повышение благосостояния людей, проживающих на территории муниципалитета. В отличие от государственных, муниципальные органы не вырабатывают законов. Продуктом их деятельности являются различного рода постановления, проекты, приказы, касающиеся использования муниципальных активов. Кроме того, в функции муниципального управления входит принятие решений об установлении местных налоговых сборов, объеме местного бюджета, программах развития региона, и т.д.
Если провести параллель с конституционным принципом о разделении властей, который определенным образом прослеживается и на местном уровне, хотя в соответствии со статьей 12 Конституции РФ
ОМСУ не входят в систему органов государственной власти, то возникает некий парадокс.

16
В соответствии со статьей 10 Конституции РФ все ветви власти самостоятельны. Данное положение относится к государственной власти, но на местном уровне данный принцип утрачивается, следовательно, и конструкция сдержек и противовесов не применяется на практике. Как следствие, нередко возникающие конфликты между представительными и исполнительно - распорядительными органами в решении вопросов местного значения. Хотя и на государственном уровне, где принцип самостоятельности органов разных ветвей власти четко закреплен, нередко возникают элементы борьбы [1].
Даже исходя из позиции действующего законодательства о том, что на местном уровне привилегированную позицию занимают представительные органы, наделенные собственной компетенцией, взаимодействие с другими органами, а в особенности исполнительно- распорядительными исключительно необходимо. Прежде всего, это касается деятельности правотворческой.
Представительными органами разрабатываются проекты нормативных актов (решений), предварительно рассматриваются и обсуждаются на заседаниях комиссий и комитетов, затем принимаются на заседаниях. Однако следует отметить, что в 90 % случаях инициатива разработки и вынесения проекта решения на рассмотрение представительного органа принадлежит исполнительно
- распорядительному органу.
Разработка проектов решений по наиболее важным и значимым вопросам, как правило, осуществляется при совместном участии представителей обоих органов посредством создания комиссий, рабочих групп и т. д. В дальнейшем, в случае принятия решения на заседании представительного органа исполнительно-распорядительным органом осуществляется его исполнение - реализация в практической деятельности.

17
Как одну из важных форм взаимодействия можно выделить непосредственную работу с местным населением. Сюда можно отнести совместную работу обоих органов при организации публичных слушаний, встречи с населением, проведение разъяснительной работы, сотрудничество с общественными организациями, национальными диаспорами, территориальными органами местного самоуправления и др.
Утверждение структуры местной администрации представительным органом, участие главы администрации в заседаниях представительного органа, так же как и участие депутатов в работе комиссий и групп местных администраций, отчеты о выполнении решений, принятых представительным органом, ежегодная отчетность о деятельности, заслушивание руководителей отдельных структур, направление разного рода запросов можно рассматривать как формы взаимодействия [6].
На практике, зачастую, взаимодействие сводится к формальному написанию запросов по интересующим вопросам и подготовке ответов на них. Большинство из перечисленных форм являются скорее выражением подотчетности и подконтрольности исполнительно-распорядительных органов (местных администраций) и ее главы представительным органам.
Исходя из необходимости реализации общих целей и задач в работе представительных и исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, а именно создание условий для комфортного и благоприятного проживания населения на конкретной территории, однозначно можно сделать вывод о том, что вопрос тесного, эффективного и плодотворного взаимодействия и сотрудничества, основанного на принципе паритетности, в решении вопросов местного значения имеет крайнюю важность. Решение его требует комплексного подхода на всех уровнях: государственном, региональном и конечно же местном [2].

18
Также важно отметить, что местное самоуправление может быть успешным только тогда, когда органы местной власти могут организовать эффективное и результативное управление. На сегодняшний день разработка индикаторов оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципальных образований основывается на регламентированном перечне полномочий органов местного самоуправления поселений и районов. То есть, показатели, оценивающие состояние и динамику социально-экономических и политических процессов при оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления, учитываются лишь настолько, насколько местная власть может в рамках своих полномочий, компетенции и ресурсов оказывать на эти показатели конкретное воздействие.
В Российской Федерации перечень показателей эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов утвержден Указом Президента РФ от 28.04.2008
№ 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». В данном документе основное внимание уделено показателям, которые в основном зависят от деятельности местных властей и характеризуют качество жизни населения, степень внедрения новых методов и принципов управления [3].
Каждый год эффективность деятельности органов местного самоуправления во всех субъектов Российской Федерации оценивается по следующим критериям: экономическое развитие (дорожное хозяйство и транспорт, развитие малого и среднего предпринимательства, улучшение инвестиционной привлекательности), доходы населения, здоровье, дошкольное и дополнительное образование детей, образование (общее), физическая культура и спорт, жилищно-коммунальное хозяйство, доступность и качество жилья, организация муниципального управления.

19
Как видим, все показатели оценки эффективности органов местного самоуправления, связаны с социальной или экономической сферой.
Таким образом, цель местного самоуправления – повысить уровень жизнеобеспечения населения муниципального образования.
Для этого местное самоуправление решает следующие задачи:
– создает социальную инфраструктуру;
– стабилизирует экономику;
– регулирует социально-экономические процессы;
– развивает межрегиональные и внутрирегиональные связи;
– поддерживает экологическую обстановку;
– сохраняет единое экономическое пространство.
Местное самоуправление не должно подменять государство, его институты и функции. Совмещение в работе органов местного самоуправления общественных и государственных полномочий – явление исключительное, богатое потенциальными возможностями для поиска и выбора оптимальных схем и механизмов взаимодействия общественности и власти, публичного и политического.
Подводя итог, можно сказать, что местное самоуправление является неким социальным институтом, который не может функционировать вопреки интересам населения.
Самостоятельность местного самоуправления гарантируется Конституцией Российской Федерации, которая проявляется в самостоятельном формировании и управлении местными финансово-экономическими ресурсами, самостоятельном формировании органов местного значения, самостоятельной деятельности органов местного самоуправления и самостоятельном решении вопросов местного значения [18].

20
1.3 Общественное участие в решении вопросов местного
самоуправления
Само право реализации местного самоуправления осуществляется населением непосредственно в муниципальных образованиях, которые создаются в соответствии с требованиями Конституции РФ и ФЗ 2003 г.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В п.1 ст. 130 Конституции РФ говорится о том, что местное самоуправление в
РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью [1].
Также в п.2 ст.130 подчеркивается, что право местного самоуправления реализуется населением через формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Далее, ФЗ от 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления РФ».
Согласно 5 главе население осуществляет местное самоуправление в форме местного референдума (ст. 22), муниципальных выборов (ст. 23), правотворческой инициативы граждан (ст. 26), публичных слушаний (ст.
28), конференций граждан (ст. 30), другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении (ст. 33) [3].
Вышеперечисленные институты непосредственной демократии дают гражданам возможность участия в решении задач и направлений деятельности органов местного самоуправления. Иными словами, граждане в законном порядке могут контролировать реализацию указанных органов, тем самым способствовать развитию гражданского общества и установлению в стране эффективного местного

21
самоуправления. Сегодня участие – это не только политическая активность граждан, которая традиционно ассоциируется только с электоральным поведением, но это еще и социальная активность, и участие, источником которых является в первую очередь семья, а также институциональная общественная среда, способствующая формированию индивидуальных инициатив граждан. Поэтому от социальных действий граждан муниципальных образований зависит успешное развитие системы местного самоуправления, но только в том случае, если население внутренне готово к глубоким изменениям, готово к тем действиям, которые будут ограничивать власть, будут способствовать установлению адекватных норм и правил, учету естественных требований жителей муниципального образования [23].
Местное самоуправление как самый близкий к населению уровень публичной власти должно основываться на активном участии жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения. В связи с этим Федеральный закон от 06. 10. 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской
Федерации», определяя понятие местного самоуправления, говорит о том, что это «самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения», где формам гражданского участия в местном самоуправлении посвящена отдельная глава. Указанный закон регулирует применение форм гражданского участия достаточно подробно и содержит нормы, обеспечивающие участие населения в осуществлении местного самоуправления даже в случае отсутствия необходимых региональных и муниципальных правовых актов в данной сфере [3].
В соответствии с указанным законом предусматриваются следующие формы непосредственного осуществления населением местного

22
самоуправления и участия населения в осуществлении местного самоуправления (рис. 2).
Рис. 2 Формы общественного участия в решении вопросов местного самоуправления
В целом можно отметить, что даже в самой распространенной форме участия граждан в местном самоуправлении – муниципальных выборах – участвует не более 20-40% населения, обладающего избирательным правом. Причины такого низкого показателя участия граждан кроются как в отсутствии доверия к институту выборов, так и в низкой информированности граждан о кандидатах, их программах, заслугах.
Остальные формы участия граждан также остаются недооцененными ими
Формы общественного участия в решении вопросов местного самоуправления
Местный референдум
Муниципальные выборы
Голосование по отзыву депутата
Голосование по отзыву члена выборного органа местного самоуправления
Голосование по отзыву выборного должностного лица местного самоуправления
Голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования
Сход граждан
Правотворческая инициатива граждан
Территориальное общественное самоуправление
Публичные слушания
Собрание граждан
Конференция граждан
(собрание делегатов)
Опрос граждан
Обращения граждан в органы местного самоуправления
Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении

23
несмотря на то, что не влияют на правосознание граждан и помогают осознать сопричастность населения к решению вопросов местного значения.
Такая форма участия, как опросы и правотворческая инициатива граждан, носят факультативный характер и для самих органов власти местного самоуправления, и их должностных лиц. Данная проблема характерна не только для рассмотренных муниципальных районов, такая тенденция при обзоре практик участия граждан в местном самоуправлении и в других регионах была отмечена повсеместно.
Необходимо констатировать, что закон предусматривает две группы форм демократии, согласно которым возможно осуществление местного самоуправления – это формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением и формы участия населения в осуществлении местного самоуправления. Не вдаваясь в подробности понятийного аппарата, можно утверждать, что указанные формы схожи в своей сущности, но на самом деле это не совсем так. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением предполагают решение вопросов местного значения гражданами самостоятельно, через такие виды деятельности как референдум, выборы. Реализация же форм участия населения в решении вопросов местного значения предусматривает такие правила, при соблюдении которых население не способно решать вопросы самостоятельно. Основная роль населения здесь ограничивается лишь представлением и отстаиванием своей точки зрения по существующему вопросу, а решение вопроса возлагается все-таки на органы власти и их представителей. Еще одним отличием, указанных выше форм, является обязательность первой группы и относительно меньшая обязательность второй. Также законом закрепляются и такие новые формы как опрос граждан и публичные слушания [29].