Файл: Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве 12. 00. 06 земельное право природоресурсное право экологическое право аграрное право.pdf

На правах рукописи
ДУДИКОВ МИХАИЛ ВЛАДИМИРОВИЧ Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве
12.00.06 – земельное право природоресурсное право экологическое право аграрное право Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук Москва - 2015

2 Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального образования Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА)» Научный консультант - доктор юридических наук, профессор Краснова Ирина Олеговна Официальные оппоненты
Анисимов Алексей Павлович, доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и административного права Волгоградского филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации
Духно Николай Алексеевич, доктор юридических наук, профессор, директор Юридического института Московского государственного университета путей сообщения (МИИТ)
Навасардова Элеонора Сергеевна, доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой экологического, земельного и трудового права ФГАОУ
ВПО «Северо-Кавказский федеральный университет Ведущая организация Институт проблем экологии и недропользования ГНБУ Академия наук Республики Татарстан» Защита состоится «24» марта 2016 года в 14.00 на заседании диссертационного совета Д 212.123.03 при ФГБОУ ВПО Московский государственный юридический университет имени О.Е. Кутафина (МГЮА)» по адресу 125993, г. Москва, ул. Садовая-Кудринская, д. 9, зал ученого совета. С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке ФГБОУ ВПО Московский государственный юридический университет имени
О.Е. Кутафина (МГЮА)». Ссылка на сайт Университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА), на котором соискателем ученой степени размещен полный текст диссертации, а также отзыв научного консультанта соискателя ученой степени и автореферат диссертации http: //msal .ru/general/academy/councils/collab/. Автореферат разослан «___» ____________ 2016 г. Ио. ученого секретаря диссертационного совета, доктор юридических наук, доцент
В.С. Елисеев

3 ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ Актуальность темы диссертационного исследования В соответствии с пунктом 3 Раздела IV Энергетической стратегии России на период до 2030 года, утверждѐнной Распоряжением Правительства Российской Федерации от 13.11.2009 № р Россия обладает одним из крупнейших в мире минерально-сырьевым потенциалом, являющимся основой гарантированного обеспечения экономической и энергетической безопасности страны. При этом, согласно пункту 1 Раздела VII, объемы потребления источников энергии будут возрастать и к 2030 году превысят более чем в полтора раза. На заседании Круглого стола проведенного в Совете Федерации на тему Совершенствование законодательного регулирования пользования недрами установлено, что добыча полезных ископаемых, прежде всего нефти и газа, обеспечивает доходы федерального бюджета в сумме около 3 трлн. руб. за счет поступлений от НДПИ и еще около 3 трлн. руб. за счет других налогов и экспортных пошлин, то есть около 6 трлн. руб, что составляет 50 процентов всех доходов»
2
По данным заседания Правительства Российской Федерации от 10 июля 2014 года, «объѐм прямо или косвенно связанных с разработкой минерально-сырьевых богатств страны экспортных поступлений в бюджет государства – около 70%»
3
. Это говорит о том, что значительный доход государству приносит деятельность, связанная с недропользованием. По информации Счетной палаты Российской Федерации, Российская Федерация обеспечивает около 15% мировой торговли нефтью и примерно
20% мировой торговли природным газом, поставляя на рынки Европы более
1
СЗ РФ. 2009. № 48. Ст. 5836.
2
Пункт 2 Рекомендаций Круглого стола на тему Совершенствование законодательного регулирования пользования недрами, проведенного Комитетом Совета Федерации по аграрно-продовольственной политике и природопользованию 27 ноября 2014 года. С. 2.
3
Пункт 1 О состоянии и перспективах развития минерально-сырьевой базы Российской Федерации Решений, принятых на заседании Правительства Российской Федерации 10 июля 2014 года №26 // Официальный сайт Правительства Российской Федерации.
URL: http://government.ru/meetings/13674/decisions/ (дата обращения 21.01.2015. 11.46).

4 50% своего экспорта нефти и около 60% экспорта природного газа (с учетом поставок в Белоруссию и Украину. Россия играет немаловажную роль в международных отношениях, что позволяет обеспечить ее национальные интересы. В этой отрасли занято более трети работоспособного населения страны. Добыча и переработка полезных ископаемых является основой экономического благосостояния около 75 % жителей России, в том числе более 95% городов и поселков северных регионов
5
В связи стем, что минеральные ресурсы представляют основу стабильного развития России, то эти ресурсы по-прежнему будут являться объектом публичного интереса. Такие интересы представляются основными факторами, мотивирующими действия государства в лице органов государственной власти, направленные на функционирование всей государственной системы и развитие общества. Понятие публичные интересы включает в себя государственные и общественные интересы. Существенной составляющей в системе публичных интересов в Российской Федерации является взаимодействие интересов субъектов предпринимательской деятельности - недропользователей и государства. Цель государства – реализация социально-экономической и экологической политики, цель недропользователей, согласно части третьей пункта 1 статьи 2 Гражданского кодекса Российской Федерации, – получение прибыли. Достижение гармоничного сочетания частных и публичных интересов зависит от усилий по максимальному сближению целей, на которые эти интересы направлены, а также от путей их достижения. Значимость публичных интересов в горном праве обусловлена тем, что пользование недрами, являющимися государственной собственностью,
4
Заключение Счетной палаты Российской Федерации на проект федерального закона О федеральном бюджете на 2014 година плановый период 2015 и 2016 годов, утвержденного Коллегией Счетной палаты Российской Федерации от 10.10.2013. № ЗАМ (протокол от 10 октября 2013. № К (932). С. 16 // СПС
«КонсультантПлюс».
5
Литвиненко В.С. К вопросу о необходимости новой государственной политики в области минерального сырья и металлов // Сборник Записки горного института. 2000. С

5 обеспечивает страну поступлениями в бюджеты, топливно-энергетическими ресурсами, формирование социально-производственной инфраструктуры регионов, а также связано с повышенным экологическим воздействием на окружающую среду, повышенной угрозой безопасности для населения, исчерпаемостью, невозобновляемостью ресурсов недр, изменчивостью их параметрических характеристик. Отсутствие специальных научных исследований в этой сфере, четкого концептуального подхода к пониманию сущности публичных интересов в горном праве, правового обеспечения публичных интересов в процессе пользования недрами на государственном уровне, позволяющего гармонично сочетать экономические, социальные и экологические составляющие таких интересов, слабая эффективность существующих мер обеспечения публичных интересов, обуславливают актуальность диссертационного исследования. Исследование направлено на поиск решения проблем, связанных с реализацией публичных интересов в недропользовании, обусловленных необходимостью комплексного анализа теоретических и правовых основ, понятийного аппарата, состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, перспектив развития с учетом положительного исторического и зарубежного опыта. Исследование представляется также важным с теоретической точки зрения в качестве вклада в науку экологическое и природоресурсное право. Состояние научной разработанности темы диссертационного исследования Современные правовые проблемы в сфере недропользования были рассмотрены в диссертационных исследованиях, среди которых целесообразно выделить следующие
Теплов ОМ. Институт лицензирования пользования недрами в Российской Федерации (1995); Бобин, П.Н. «Гражданско-правовой режим природных объектов (2009);

6 Попов А.А Имущественные права на участки недр по российскому законодательству (гражданско-правовой аспект (2009); Суров А.Ф.
«Лицензионно-договорные основы природопользования и охраны окружающей среды
(1999);
Елюбаев
Ж.С. Теоретические и методологические проблемы правового регулирования недропользования, отечественный опыт и зарубежная практика (2010); Краснова ИО. Экологическое право США сравнительно-правовое исследование (1997);
Салиева, Р.Н. Правовое обеспечение развития предпринимательства в нефтегазовом секторе экономики (2003); Колдаев СВ. Договорные формы недропользования (2005); Хаустов Д.В. «Публично-правовые договоры как особый инструмент государственного регулирования природопользования
(2005); Навроцкая Л.Г. Теоретические вопросы правового регулирования горных отношений в СССР (1976); Васильева МИ. Публичные интересы в экологическом праве Теория и практика правового регулирования (2003);
Хакимов Б.В. Методология формирования продукции геологоразведочных организаций как основы развития минерально-сырьевой базы страны (2010);
Василевская Д.В. «Административно-правовой режим недропользования в Российской Федерации проблемы теории и практики (2008); Мухитдинов
Н.Б. Теоретические проблемы советского горного права (1980). Тем не менее, в диссертациях отсутствуют комплексные исследования проблем правового обеспечения публичных интересов, не выработана единая государственная политика в данной сфере, а правоприменительная практика характеризуется наличием пробелов и противоречивостью. В основу исследования положены также труды ученых начиная с доперестроечного периода, а также положения нормативных правовых актов начиная с дореволюционного периода. Научные труды ГС. Башмакова, ПА.
Заславской, М.Е. Коган, Б.А. Лисковца, В.Г. Плахуты, НА. Сыродоева, И.Ф.
Панкратова (в части освещения вопросов недропользования) относятся к доперестроечному периоду и без учета современных принципов правового регулирования. Большой вклад в решение современных проблем в процессе недропользования внесли научные работы видных ученых-теоретиков, специализирующихся в сфере недропользования Б.Д. Клюкина (в части исследования режима недропользования в зарубежных странах, А.
Кочешкова и Н. Власова (в части исследования проблем маргинальных запасов полезных ископаемых. Однако, механизм, который бы побудил недропользователей передавать участки недр, содержащие такие запасы, не разработан, С.А. Сосны (в части изучения вопросов развития концессионных соглашений в современной России. Однако в его работах не получили достаточного отражения особенностей процесса недропользования, Н. Толстых (в части исследования возможности закрепления в природоресурсном законодательстве возможности применения процедуры обеспечения конкурсных обязательств путем внесения залоговой суммы. Однако это обязательство функционирует только в период действия лицензии и не затрагивает рекультивацию нарушенных земель и проведение мониторинговых наблюдений при консервации и ликвидации горных выработок, ОМ. Теплова и К.И. Налетова (в части исследования системы договоров пользования недрами. Однако, эти договоры были исследованы с позиции гражданско-правового регулирования без учета специфики недропользования, В.Б. Агафонова (в части изучения правового режима геологической информации о недрах, а также правового регулирования
6
См Клюкин Б.Д. Горные отношения в странах Западной Европы и Америки. Мг См Кочешков А, Власов НО порядке деятельности нефтедобывающих предприятий, привлекаемых к недропользованию на основании договоров с владельцами лицензий // Нефть, газ и право. 1998. № 3. С. 3-7.
8
См Сосна С.А. Концессионное соглашение теория и практика. М. 2002.
9
См Толстых Н. Правовое регулирование организации и проведение конкурсов (аукционов) направо пользование недрами // Право и экономика. 2000. №3. С. 64-65.
10
См Теплов ОМ. Институт лицензирования пользования недрами в РФ дис. ... канд. юр. Наук. М. 1995.
11
См Агафонов В.Б. Правовой режим геологической информации о недрах. М. 2010.

8 охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами. Специальные теоретико-правовые исследования были посвящены отдельным проблемам экологической составляющей публичного интереса в процессе недропользования, в том числе экологической безопасности объектов топливно-энергетического комплекса (Н.Г. Жаворонкова, ЮГ.
Шпаковский), проблемам обеспечения экологического правопорядка (Духно НА, правам человека и гражданина на благоприятную окружающую природную среду (Анисимов А.П.), экологической безопасности при нефтяных загрязнениях (ЕМ. Михайленко, С.Н. Рыбаков, А.Г. Тарасов, С.Д.
Майер), проблемам развития российского экологического законодательства
(Злотникова Т.В., Игнатьева И.А.), безопасного использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств (С.С.
Трофимец), правового режима геологической информации, а также правового регулирования охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами (В.Б. Агафонов. Вместе стем, в указанных работах не рассматривались экономические и социальные составляющие публичного интереса. Таким образом, исследование проблем правового обеспечения публичных интересов в горном праве представляется важным как с теоретической, таки с практической точек зрения. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в связи с правовым обеспечением публичных интересов в недропользовании. Предметом диссертационного исследования выступают
- нормативные правовые акты, регулирующие обеспечение публичных интересов в горном праве
- зарубежное законодательство
12
См Агафонов В.Б. Правовое регулирование охраны окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами теория и практика дис. … д-ра юр. наук. М. 2014.

9
- материалы правоприменительной практики деятельности органов государственной власти, судебных и правоохранительных органов
- теоретические положения, научные концепции и иные документы природоресурсного законодательства Российской Федерации. Цель исследования состоит в разработке теоретических положений и практических рекомендаций, в совокупности составляющих концепцию совершенствования законодательства в области обеспечения публичных интересов в горном праве и гармонизации экономических, социальных и экологических интересов. Поставленная цель предопределила следующие
задачи диссертационного исследования
- исследовать роль горного права в обеспечении публичных интересов в недропользовании
- проанализировать понятийный аппарат, используемый в нормативных правовых актах в сфере обеспечения публичных интересов
- изучить систему действующих правовых норм, регулирующих отношения, возникающих в области обеспечения публичных интересов в горном праве, условий и механизмов их реализации, а также научных источников по этой теме
- раскрыть сущность публичных интересов при пользовании недрами
- провести комплексный анализ правового регулирования отношений в сфере обеспечения публичных интересов в недропользовании, выделить факторы, препятствующие их реализации
- определить содержание экономических, социальных и экологических публичных интересов в горном праве и исследовать их сочетание
- проанализировать опыт правового регулирования в зарубежных странах, дореволюционного законодательства и законодательства советского периода России, регулирующего отношения недропользования, и определить возможности использования этого опыта в практике современного

10 регулирования отношений, возникающих в процессе правового обеспечения публичных интересов
- раскрыть сущность частных и публичных интересов в недропользовании как двойственных (бинарных) категорий
- сформулировать содержание мер правового обеспечения публичных интересов в горном праве, а также предложить их классификацию
- изучить практику применения мер правового обеспечения публичных интересов в горном праве в процессе пользования недрами
- определить основные проблемы, связанные с реализацией публичных интересов в недропользовании и разработать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию законодательства в области их обеспечения. Методологическая основа В качестве научно-познавательных инструментов и приемов при проведении диссертационного исследования были использованы общенаучные методы (диалектический, логический, эмпирический, прогностический, междисциплинарные (частные) методы системный анализ, сравнительный анализ, статистический метода также специальные (специфические) методы исследования (сравнительно- правовой, формально-юридический, метод правового моделирования и т.п). Использование методов позволило
- исследовать основные направления в области обеспечения публичных интересов в горном праве, выявить сущность и специфику рассматриваемых процессов и явлений применительно к сфере недропользования, получить объективную информацию о современном состоянии объекта исследования и сформулировать научно обоснованные предложения по совершенствованию соответствующего законодательства
- провести комплексный анализ правового регулирования отношений в области обеспечения публичных интересов в сфере недропользования,

11 выявить структурные связи и взаимозависимости между элементами рассматриваемых правоотношений
- оценить эффективность правового регулирования отношений в области обеспечения публичных интересов в сфере недропользования, в том числе с учетом зарубежного и отечественного дореволюционного опыта, выявить существующие правовые проблемы в данной сфере и сформулировать научно-обоснованные предложения по их решению. Основными методами исследования выступили сравнительно-правовой и логические методы, предусматривающие анализ и сопоставление правовых норм, положений нормативных правовых актов, выявление между частными общим, выявление проблем и пробелов правового регулирования рассматриваемых отношений. Теоретическую основу диссертационного исследования составили научные труды ведущих ученых по проблемам теории права, а также в иных областях научных знаний. Анализ теоретико-правовых основ обеспечения публичных интересов в горном праве осуществлялся на основе трудов ученых юристов в области теории права С.С. Алексеева, АИ. Абрамовой, МИ. Абдулаева, В.К.
Бабаевой, С.А. Боголюбова, Л. Б. Венгерова, Б.М. Емельянова, В.П.
Малахова, А.В. Малько, НИ. Матузова, А.В. Мицкевича, В.В. Лазарева, НА.
Катаева, С.Н. Кожевникова, В.Л. Кулапова, В.Н. Кудрявцева, ДА. Керимова, МН. Марченко, АС. Пиголкина, С.А. Правкина, Л.А. Морозовой, B.C.
Нерсесянца, А.В. Мелехина, Г.Ф. Шершеневича и других ученых. Основу теоретической базы исследования составили работы ученых, специализирующихся в области недропользования В.Б. Агафонова, С.Н.
Братуся, А.Э. Жалинского, ЮГ. Жарикова, Л.А. Заславской, МИ.
Клеандрова, Б.Д. Клюкина, ИО. Красновой, НИ. Краснова, О.И. Крассова,
Р.А. Курбанова, Е.Г. Краюшкиной, МИ. Махлиной, Р.Н. Миргазизовой (Р.Н.
Салиевой), АР. Мухаммедова, Н.Б. Мухитдинова, Е.В. Новиковой, С.А.