Файл: Правовое обеспечение публичных интересов в горном праве 12. 00. 06 земельное право природоресурсное право экологическое право аграрное право.pdf

12 Сосны, НА. Сыродоева, ОМ. Теплова, Л.Б. Шейнина, Д.В. Хаустова и других ученых. В работе были также использованы исследования ведущих ученых в других областях науки. Это труды АС. Астахова, И.Д. Горкиной,
В.В. Грицкова, А.А. Конопляника, АН. Курского, В.С. Литвиненко, ЮН.
Малышева, Е.С. Мелехина, В.П. Орлова, Е.И. Панфилова, М.Е. Певзнера, АИ. Перчика, ДА. Пучкова, Ю.М. Тена, КН. Трубецкого, А.Ф. Стругова,
В.С. Суренкова, Б.В. Хакимова, В.Н. Харченко, А.В. Шевчука и других ученых. В работе также исследованы теоретические выводы и научные положения, сформулированные в работе учѐных в области земельного и экологического права А.П. Анисимова, ММ. Бринчука, Г.Е. Быстрова, С.А.
Боголюбова, ЕЮ. Васильевой, Г.В. Выпхановой, Р.К. Гусева, О.Л. Дубовик, НА. Духно, В.С. Елисеева, ИВ. Ершовой, Н.Г. Жаворонковой, О.А.
Зиновьевой, Т.В. Злотниковой, Я.О. Золоевой, И.А. Игнатьевой, А.М.
Каверина, ИО. Красновой, ЮГ. Шпаковского и других ученых. Нормативную основу диссертационного исследования составили положения Конституции Российской Федерации, Федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, Постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации, нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти, а также органов власти субъектов Российской Федерации, регулирующих общественные отношения в области обеспечения публичного интереса, акты судебных органов, а также дореволюционное законодательство и законодательство зарубежных стран. Эмпирическую основу исследования составили нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, зарубежные нормативные правовые акты, проекты нормативных правовых актов, данные правоприменительной практики и иные информационные материалы.

13 Научная новизна выражается в том, что в ней впервые проведено комплексное монографическое исследование проблем правового обеспечения публичных интересов в горном праве, на основе которого сформулирована научная концепция правового обеспечения публичных интересов в горном праве и предложены пути совершенствования законодательства в этой области, предусматривающие необходимость учета специфических особенностей в сфере недропользования. В результате проведенного исследования
- определена роль публичных интересов в недропользовании, которая направлена на поступления в бюджеты, обеспечение регионов сырьем, социально-производственное развитие территорий
- сформулированы понятия, признаки, структура и содержание публичных интересов
- предложено учесть опыт правового регулирования публичных интересов прошлых лета также зарубежный опыт при разработке проектов нормативных правовых актов
- показана роль горного права в обеспечении публичных интересов
- дано определение мер правового обеспечения публичных интересов в горном праве, предложена классификация видов таких мер
- показаны недостатки правового регулирования отношений, связанных с обеспечением публичных интересов в недропользовании
- выявлена необходимость совершенствования правового регулирования отношений недропользования
- доказана необходимость закрепления в законодательстве Российской Федерации о недрах возможности оперативного вмешательства государства в деятельность горнодобывающего предприятия, в случае, если отсутствие такого вмешательства приведет к ущемлению публичного интереса
- аргументирована необходимость освобождения недропользователей от разовых платежей за пользование недрами для стимулирования добычи

14 полезных ископаемых на труднодоступных, нерентабельных, брошенных участках недр
- обоснована необходимость внесения в законодательство изменения допускающего разделение, объединение, изменение границ участков недр заключение договора о совместной деятельности на сопряженных участках недр предоставление недропользователю возможности передачи права пользования участком недр или его частью другому недропользователю, отвечающему требованиям установленным законодательством Российской Федерации о недрах
- доказано, что с целью обеспечения публичных интересов, в аукционы необходимо включить условие о полном извлечении полезных ископаемых, о проведении эффективных мероприятий по охране недр и окружающей среды, а также обязанность недропользователя обеспечить вклад в социально- экономическое развитие территории, на которой осуществляется недропользование. В диссертации также сформулированы иные теоретические выводы и положения, обладающие элементом научной новизны, практические выводы и рекомендации по совершенствованию законодательства в сфере обеспечения публичных интересов. На защиту выносятся следующие наиболее существенные теоретические результаты исследования, отражающие научную новизну работы
1. В теории горного права нет унифицированного доктринального понятия горное право. Для целей настоящего исследования предлагается авторское определение этого понятия Горное право - подотрасль природоресурсного права, нормы которой регулируют отношения по поводу недр в их юридическом понимании, включающие отношения собственности на недра, их использования и охраны, а также использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств.

15
Роль горного права в обеспечении публичных интересов основана на конституционных положениях об использовании и охране природных ресурсов как основе жизни и деятельности народов, и заключается в обеспечении экономики страны минеральными ресурсами, извлечении прибыли для социально-экономического развития, обеспечении охраны окружающей среды при недропользовании.
2. В отсутствие легального определения понятия публичный интерес в горном праве, сформулировано его авторское определение Публичные интересы в горном праве - объективно-значимые потребности государства и общества в области получения прибыли, решения социальных задачи охраны окружающей среды при недропользовании в целях поддержания устойчивого развития России. При этом публичные интересы по содержанию представляют собой единство экономических, социальных и экологических интересов общества и государства. Признаками публичных интересов в горном праве являются субъектный состав публичного интереса, включающий в себя общество, Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования законодательное признание публичного интереса объектный состав, включающий в себя недра как объект государственной собственности.
3. Частные и публичные интересы в недропользовании являются двойственными (бинарными) правовыми категориями. При этом между ними присутствуют разнообразные внутренние взаимосвязи и взаимозависимости, объединяющие их в единую систему. Взаимодействие частных и публичных интересов в горном праве вариативно, так как подвержено влиянию этапов развития государственности, техники, технологии.
4. Законодательством Российской Федерации о недрах предусмотрено, что задачей государственной системы лицензирования является обеспечение социальных, экономических и экологических интересов. Однако содержание этих интересов не определено. Учитывая, что социальные, экономические и

16 экологические интересы образуют публичный интерес, предлагается следующее их определение. Публичные экономические интересы в горном праве - это обеспеченные правом и поддерживаемые государством общественные потребности, направленные на получение материальных выгод государства в результате реализации отношений, возникающих в связи с предоставлением участков недр в пользование. Публичные социальные интересы в горном праве - это обеспеченные недропользованием потребности государства, нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации в реализации социальных программ, поддержании доходов, уровня жизни и занятости населения. Публичные экологические интересы в горном праве представляют собой потребности государства, нынешнего и будущих поколений народов Российской Федерации, в сохранении благоприятного состояния недр и их ресурсов, как элементов экосистемы, в восстановлении нарушенных недропользованием природных объектов, предупреждении и устранении деградации окружающей среды при недропользовании, поддержании благоприятных экологических условий жизнедеятельности.
5. Обосновано, что конструкция публичных интересов как сложного единства экономических, социальных и экологических интересов содержит внутреннюю противоречивость. С одной стороны государство заинтересовано в увеличении экономической выгоды от использования недр как своей собственности, так как средства направляются на решение социально-значимых и иных государственных задач, что требует интенсификации хозяйственного использования участков недр. С другой стороны, расширение недропользования влечет увеличение нагрузки на экологическую систему, что способно привести к усугублению экологических проблем. Их решение требует дополнительных расходов, что

17 снижает в целом абсолютный экономический и социальный эффект от недропользования. Данное противоречие предлагается устранить путем разработки в законодательстве о недрах системы эффективных мер охраны окружающей среды при недропользовании и одновременной оптимизации деятельности недропользователя.
6. В обеспечении публичных интересов право играет основополагающую роль. Для развития права, в этой области, в диссертации сформулирована научная концепция правового обеспечения публичных интересов в горном праве. Ее элементы включают
- определение системы правовых мер обеспечения публичных интересов в горном праве
- совершенствование системы платежей с усилением стимулирующего эффекта (расчеты с государством добытыми полезными ископаемыми, освобождение от разовых платежей
- установление в лицензии условий недропользования, отражающие публичные интересы внесение вклада в социально-экономическое развитие территории и создание ликвидационного фонда
- гармонизацию условий проведения конкурсов и аукционов с учетом публичных интересов в недропользовании (включение в условия аукциона тех же критериев, которые установлены для конкурса, предусматривающие научно-технический уровень программ геологического изучения недр и использования участков недр, полноту извлечения полезных ископаемых, вклад в социально-экономическое развитие территории, сроки реализации соответствующих программ, эффективность мероприятий по охране недр и окружающей среды, обеспечение обороны страны и безопасности государства
- внедрение системы стратегического планирования объемов добычи и потребления минеральных ресурсов

18
- определение режима горного имущества, изъятие которого возможно на основании решения суда, при прекращении права пользования недрами,
органами предоставившими лицензию.
7. Публичные интересы в горном праве, а также меры их обеспечения должны быть четко закреплены в законодательстве о недрах. Учитывая, что система мер правового обеспечения публичных интересов в горном праве не установлена, предлагается доктринальное определение понятия таких мер и их классификация на виды. Под мерами правового обеспечения публичных интересов в горном праве предлагается понимать закреплѐнные в правовых актах права и обязанности недропользователей, порядок предоставления, основания и порядок прекращения права пользования недрами, функции и полномочия органов государственной власти по обеспечению исполнения законодательства о недрах и юридическая ответственность за нарушение законодательства о недрах и об охране окружающей среды, отражающие баланс экономических, социальных и экологических интересов. Предлагается закрепить в законодательстве Российской Федерации о недрах следующие меры создание ликвидационного фонда освобождение от платежей при пользовании нерентабельными участками недр снижение налоговой нагрузки на недропользователей для стимулирования эколого ориентированного недропользования. Предлагается следующая классификация видов мер правового обеспечения публичных интересов в горном праве правовые меры обеспечения публичных интересов, выраженные путем законодательного их закрепления организационные меры, обусловленные наличием функций и полномочий органов государственной власти меры юридической ответственности в системе правового регулирования использования недр и охраны окружающей среды.
8. Разработанная в диссертации научная концепция правового обеспечения публичных интересов в недропользовании (концепция)

19 включает предложение о внесении в законодательство изменений допускающих разделение, объединение, изменение границ участков недр заключение договора о совместной деятельности нескольких недропользователей на сопряженных участках недр предоставление недропользователю возможности передачи права пользования участком недр или его частью другому недропользователю, отвечающему требованиям, предъявляемым к пользователям недр, установленным законодательством Российской Федерации о недрах.
9. Концепция предусматривает, что в целях гармоничного сочетания экономических, социальных и экологических интересов, необходимо установление дополнительных условий прекращения права пользования недрами, в случае, если недропользователю в определенный отрезок времени добывать полезное ископаемое невыгодно. Эти условия должны стимулировать продолжение недропользования посредством включения возможности внесения налоговых платежей добытыми полезными ископаемыми. Такой подход позволит избежать неэффективных расходов на предусмотренную законодательством о недрах, консервацию месторождений полезных ископаемых, а также позволит государству получать доходы от добычи этих полезных ископаемых и направлять их на решение социально- экономических и экологических задач.
10. Объект недропользования представляет собой сложный имущественный комплекс, состоящий из технической инфраструктуры и участка недр. При этом техническая инфраструктура является частной собственностью, а участок недр – собственностью государства. В случае прекращения права пользования недрами возникают проблемы, связанные с передачей участка недр другому эффективному недропользователю, обусловленные тем, что техническая инфраструктура является собственностью недропользователя, правовой режим которой регулируется нормами Гражданского кодекса Российской Федерации, определяющими

20 свободу распоряжения собственностью. Такое обстоятельство является непреодолимым препятствием для освоения месторождения, если собственник такой инфраструктуры отказывается ее отчуждать. В связи с этим, в концепции предлагается распространить на эти группы отношений общие правила Гражданского кодекса Российской Федерации о принудительном отчуждении технической инфраструктуры, на основании решения органа власти о прекращении права пользования недрами.
11. Учитывая, что предоставление права пользования недрами согласно Федерального закона О соглашениях о разделе продукции не осуществляется, в концепции обоснована необходимость экстраполировать на Закон Российской Федерации О недрах такую эффективную правовую модель данного закона как возможность освобождения недропользователей от разовых платежей за пользование недрами на труднодоступных, нерентабельных, брошенных участках недр. Эта правовая модель будет стимулировать реализацию принципа наиболее полного извлечения полезных ископаемых.
12. Аукционная процедура предоставления участков недр в пользование опирается на единственный критерий выбора победителя как лица, заплатившего наивысшую сумму за право добычи полезного ископаемого на участке недр в отличие от конкурсной процедуры, позволяющей учитывать в первую очередь определенные квалифицирующие условия. Учитывая, что аукционная процедура применяется в подавляющем числе случаев, отсутствие дополнительных квалифицирующих условий приводит к выбору с экологических и социально-экономических позиций неэффективного недропользователя, что создает угрозу ущемления публичных интересов. В связи с этим, в концепции предложено дополнить аукционное предоставление участков недр таким квалифицирующим условием как обязанность по проведению мероприятий по охране недр и окружающей среды, а также вкладу в социально-экономическое развитие

21 территории. Следует определить форму такого вклада денежных взнос, направляемый на социальные нужды строительство социально-значимых объектов использование местных специалистов, обучение и повышение их квалификации, а также преимущественное использование местной производственной инфраструктуры.
13. С учетом положительного зарубежного опыта, в частности, возмещения вреда или устранения угрозы вреда, а также в целях решения публичных экологических задач, целесообразно заимствовать модель Европейского Союза в этой области. В частности, сохранив установленный единый подход к возмещению причиненного экологического вреда, дополнить его правом государства, в лице его органов, в случае неисполнения обязанности устранения недропользователем угрозы причинения дальнейшего вреда, на вынесение властного решения о проведении мероприятий по устранению такой угрозы силами государства с последующим возмещением недропользователем государственных расходов.
14. Технико-экономические особенности добычи полезных ископаемых не всегда позволяют оперативно, с учетом рыночной конъюнктуры, начать рентабельную добычу полезных ископаемых. Данное обстоятельство приводит к ущемлению публичных экономических интересов. Для преодоления этой ситуации необходимо организовать стратегическое планирование объемов добычи и потребностей в минеральных ресурсах на внутреннем и внешнем рынках путем разработки долгосрочных балансов объемов добычи и объемов потребления таких ресурсов на основе аналитических сведений о развитии рынка товаров, технологий и производств.
15. Учитывая вероятностный характер геологической информации, исчерпаемость и невозобновляемость полезных ископаемых, достаточно сложно прогнозировать точные объемы их запасов и добычи. Поэтому существует риск сокращения доходов недропользователей, в результате