Файл: Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате.pdf

премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы.
Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.
Ряд специалистов считает, что некоторые положения Закона № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставления отпусков, статус и компетенцию федерального органа по управлению государственной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия.
Вопрос 2. Нормативные основы отношений на
муниципальной службе как основа управления персоналом в
органах местного самоуправления.
В силу конституционно-правового статуса местного самоуправления муниципальная служба не является элементом системы государственной службы РФ. Это, с одной стороны, логично вытекает из положений Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а с другой — требует формирования отдельной системы нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения.
Основополагающим законом здесь стал принятый 2 марта 2007 г.
Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации». Структура закона во многом повторяет структуру федерального закона «О государственной гражданской службе».
В Общие положениях (гл. 1 Закона № 25-ФЗ) дается определение муниципальной службы как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Данное определение некоторым образом повторяет определение государственной гражданской службы, но с

одним существенным отличием: в нем прямо указывается на трудовой, а не административно- правовой характер отношений по муниципальной службе. Следовательно, на данные отношения, в отличие от отношений по государственной службе, распространяется не только специальное (Закон № 25-ФЗ), но и общее (ТК РФ) законодательство. Последнее, впрочем, применяется с особенностями, предусмотренными в законодательстве специальном.
Кроме того, к правовым основам муниципальной службы России следует отнести конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам муниципальной службы, а также соответствующие муниципальные правовые акты.
По мнению многих практиков, главная сложность в правовом регулировании отношений по муниципальной службе состоит именно в многоуровневости такого регулирования, а также в том, что правовые акты различного уровня содержат чрезмерное количество ссылок друг на друга, что не может не затруднять процесс правоприменения.
Закон также раскрывает основные принципы муниципальной службы и ее взаимосвязь с государственной гражданской службой.
Данное обстоятельство логически связано с тем, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления составляют единую систему публичной власти в Российской
Федерации, что подчеркивается в новой редакции Конституции РФ.
В соответствии с федеральным законодательством взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ обеспечивается посредством:
 единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
 единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
 единства требований к подготовке кадров, в том числе профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
 учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
 соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
 соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Вторая глава содержит определение должности муниципальной службы, раскрывает сущность и порядок разработки реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ, перечень требований для замещения должностей муниципальной службы.
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы делает актуальной унификацию системы соответствующих должностей. При этом под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (например, главы муниципального образования или депутата представительного органа местного самоуправления).
Региональное законодательство, как правило, содержит классификацию должностей муниципальной службы по категориям:
«руководители», «помощники (советники)» и «специалисты». К первым относятся должности: а) заместителей глав муниципальных образований; б) руководителей администраций муниципальных образований и их заместителей; в) руководителей органов местного самоуправления и их заместителей; г) руководителей органов администраций муниципальных образований и их заместителей; д) управляющих делами администраций муниципальных образований; е) руководителей структурных подразделений в Совете депутатов муниципального образования; ж) руководителей структурных подразделений в органах местного самоуправления и их заместителей.
Вторая категория представлена должностями, учреждаемыми для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (помощники и советники глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления и т.д.). К категории «специалисты» относятся должности, устанавливаемые для профессионального, а также организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
Примечательно, что законом обычно не выделяется категория
«обеспечивающие специалисты», характерная для государственных гражданских служащих.
Как будет показано ниже, должности государственной гражданской службы, как и должности муниципальной службы, подразделяются также на младшую, старшую, ведущую, главную и высшую группы, в соответствии с которыми региональными законами и муниципальными правовыми актами могут устанавливаться общие

квалификационные требования к этим должностям. К таковым относятся требования к уровню профессионального образования, стажу муниципальной службы или работы по специальности, знаниям и умениям, необходимые для исполнения должностных обязанностей.
Кроме того, актами представителя нанимателя могут уточняться квалификационные требования не только к уровню образования, но и к конкретной специальности (направлению подготовки).
Данные квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ.
Должностные инструкции муниципальных служащих могут также содержать дополнительные квалификационные требования к знаниям и умениям, которые необходимы для исполнения должностных обязанностей — исходя из специфики той или иной должности.
Достаточно высокие требования к уровню профессиональной компетентности муниципальных служащих обусловлены сложным и многоотраслевым характером современного муниципального хозяйства и необходимостью четкого видения и понимания его проблем, умения находить пути и средства их эффективного решения, разрабатывать и реализовывать стратегии такого решения.
Подобно государственным гражданским служащим, муниципальным служащим присваиваются классные чины. Система таких чинов, порядок их присвоения и сохранения устанавливается законом субъекта РФ.
В числе особенностей базового федерального закона по вопросам муниципальной службы — Закона № 25-ФЗ — следует отметить более тщательную проработку и детальное изложение принципов муниципальной службы. Частично данные принципы коррелируются с принципами государственной гражданской службы, однако некоторые из них заслуживают особого внимания.
Так, Закон № 25-ФЗ (ст. 4) в качестве ключевых принципов муниципальной службы устанавливает приоритет прав и свобод
человека и гражданина, профессионализм и компетентность
муниципальных служащих, а также равный доступ граждан к
муниципальной службе и равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами муниципального служащего. Формулировки указанных принципов, равно как и принципов стабильности муниципальной службы, взаимодействия
с общественными объединениями и гражданами, доступности
информации
о
деятельности
муниципальных
служащих,

практически полностью повторяют соответствующие положения
Закона № 79-ФЗ. Вместе с тем законодатель дополняет ст. 4 Закона
№ 25-ФЗ рядом принципиально новых, не имеющих аналога в законодательстве о государственной службе положений.
Первым таким положением следует считать принцип единства
основных требований к муниципальной службе, а также учета
исторических и иных местных традиций при прохождении
муниципальной службы. С одной стороны, данный принцип содержит отсылку к конституционному положению об организации местного самоуправления с учетом местных особенностей (ст. 131 Конституции
РФ), с другой — устанавливает единые правила организации и осуществления муниципальной службы на всей территории РФ.
Существенно расширенной по сравнению с законодательством о гражданской службе представляется формулировка принципа
правовой и социальной защищенности муниципальных служащих.
Если в Законе № 79-ФЗ речь идет лишь о защищенности от неправомерного вмешательство в профессиональную деятельность гражданских служащих, то Закон № 25-ФЗ, помимо прочего, открывает возможность для социальной защиты муниципальных служащих, а также их правовой защиты в самых разнообразных юридически значимых ситуациях.
Кроме того, Закон № 25-ФЗ устанавливает ответственность
муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее
исполнение своих должностных обязанностей, в то время как законодательство о государственной гражданской службе лишь предполагает данный принцип, не устанавливая его прямо. Наконец, уже упоминавшийся принцип стабильности муниципальной службы дополняется принципом ее внепартийности. Стоит отметить, что
Федеральный закон от 11 июля 2001 г. № 95-ФЗ «О политических партиях» также содержит ряд ограничений на этот счет. Так, данным законом не допускается создание структурных подразделений, а также какая-либо деятельность политических партий в органах государственной власти и органах местного самоуправления, в
Вооруженных силах РФ, в правоохранительных и иных государственных органах, государственных и негосударственных организациях. Исключением из этого правила являются только законодательные (представительные) органы государственной власти и местного самоуправления, что никак не влияет на беспартийность государственной и муниципальной службы. Как и в предыдущем случае, данный принцип лишь презюмируется в законодательстве о гражданской службе, в том числе через систему запретов.
Третья глава Закона № 25-ФЗ посвящена вопросам правового положения (статуса) муниципальных служащих, каковые будут подробно рассмотрены в гл. 13. Следует заметить, что большинство положений данной главы тесно коррелируется с аналогичной главой в
Законе