Файл: Управление профессиональным развитием персонала государственной службы и карьерным процессом в государственном аппарате.pdf

государственной службы, основные принципы ее построения и функционирования.
Федеральный закон «О государственной гражданской службе
Российской Федерации» полностью посвящен вопросам организации данного вида государственной службы, ее прохождения, отношений между государством и гражданским служащим.
Дополняя положения Закона № 58-ФЗ, закон о гражданской службе в том числе конкретизирует принципы федерализма и единства организационных и правовых основ государственной службы, а также вводит принцип единства правовых и организационных основ
федеральной гражданской службы и гражданской службы
субъектов РФ. Это оправдано тем, что именно государственная гражданская служба существует и на федеральном уровне, и на уровне субъектов Федерации. Кроме того, в каждой из трех ветвей государственной власти существует определенная специфика прохождения государственной власти. Но, несмотря на это, базовые принципы ее организации и прохождения должны быть едины для всех.
Закон устанавливает также принцип
стабильности
гражданской службы. Стабильность и устойчивость необходимы как госаппарату, так и государственным служащим, положение которых не должно ухудшаться в условиях изменений. Главной идеей данного принципа выступает независимость государственного аппарата от изменений политической ситуации в стране, в том числе от результатов выборов или уровня популярности того или иного политика. Таким образом, в законе фактически утверждается меритократический подход к государственной службе (уже упоминавшийся в предыдущих главах как merit system, или система заслуг). Безусловно, это не означает полной изоляции государственных гражданских служащих от политики: как будет показано ниже, на отдельных должностях прослеживается определенная зависимость карьеры чиновника от политической воли президента, депутата, министра и т.п.
Принцип взаимодействия с общественными объединениями связан с тем, что сама по себе государственная служба политически нейтральна. Ни одна политическая партия или иное общественное объединение не должно получать от государственных служащих каких- либо привилегий или «особого отношения». В то же время цель этого принципа — оградить гражданских служащих от контроля со стороны политических партий, чтобы те могли эффективно работать независимо от того, кто приходит к власти в результате выборов, а также от потери государственных должностей по политическим мотивам.
Кроме того, в Законе № 79-ФЗ четко и подробно определены порядок поступления на государственную гражданскую службу, требования к различным категориям должностей гражданской службы, порядок прохождения гражданской службы, аттестации служащих, их

права, обязанности, социальные гарантии, а также запреты и ограничения, связанные с прохождением гражданской службы.
Текущее правовое регулирование государственной службы осуществляется указами Президента РФ. В настоящее время действуют свыше
20 указов, регламентирующих, в частности, порядок проведения конкурса на замещение вакантной должности государственной гражданской службы, порядок проведения аттестации госслужащих, порядок сдачи квалификационного экзамена, соответствие должностей государственной службы и классных чинов и другие вопросы.
Некоторые вопросы, связанные с организацией государственной службы, регулируются Постановлениями Правительства РФ.
Например, Постановлением Правительства РФ от 28 июля 2005 г. № 452 утвержден «Типовой регламент внутренней организации федеральных органов исполнительной власти», который устанавливает общие правила внутренней организации федеральных органов исполнительной власти.
Действующее законодательство о государственной гражданской службе устанавливает приоритет законодательства о государственной гражданской службе, относящейся по правовой природе к публичному
(административному) праву, над законодательством о труде, регулирующим частное право. Трудовой кодекс и другие акты законодательства о труде применяются к государственно-служебным отношениям лишь в случаях, не урегулированных законодательством о государственной службе. Надо сказать, проблема определения пределов регулирования служебно-государственных отношений законодательством о государственной службе и законодательством о труде является принципиально важной и пока еще окончательно не решенной.
Анализ норм Закона № 79-ФЗ позволяет сделать вывод об усилении роли правового регулирования в сфере государственной службы иными нормативными правовыми актами. Закон № 79-ФЗ содержит более 80 отсылок к вопросам, которые должны регулироваться нормативными правовыми актами федерального уровня, более 20 отсылок к указам Президента РФ. По сравнению с действовавшим ранее Федеральным законом от 31 июля 1995 г. № 119-
ФЗ «Об основах государственной службы в Российской Федерации» в
Законе № 79-ФЗ тенденция правового регулирования государственной службы указами Президента РФ2 и ведомственными нормативными правовыми актами возрастает. Закон № 79-ФЗ содержит более 20 отсылок к вопросам, которые должны быть урегулированы нормативными правовыми актами федеральных органов государственной власти. К таким вопросам относятся, в частности, вопросы о служебном распорядке в государственном органе; об утверждении положения о подразделении государственного органа по вопросам государственной службы и кадров; о порядке выплаты

премии гражданским служащим за выполнение особо важных и сложных заданий; о формировании аттестационной, конкурсной комиссии и комиссии по соблюдению требований к служебному поведению гражданских служащих и урегулированию конфликтов интересов и другие важные вопросы.
Возросший объем подзаконного нормативного правого регулирования отдельные авторы оценивают в целом положительно, ссылаясь на зарубежную практику и отечественный опыт. Другие авторы такое явление как возрастающее значение указного права оценивают негативно. Упрощенная процедура принятия подзаконных нормативных правовых актов может повлечь за собой рост интенсивности регулирования государственно-служебных отношений, что в свою очередь приведет, по мнению ряда экспертов, к подрыву стабильности законодательства в базовых сферах государственной гражданской службы.
Ряд специалистов считает, что некоторые положения Закона № 79-ФЗ, регулирующие такие фундаментальные вопросы, как порядок и условия прохождения конкурса и проведения аттестации, общие вопросы ведения реестра кадрового резерва, предоставления отпусков, статус и компетенцию федерального органа по управлению государственной гражданской службой, вполне могли бы быть нормами прямого действия.
Вопрос 2. Нормативные основы отношений на
муниципальной службе как основа управления персоналом в
органах местного самоуправления.
В силу конституционно-правового статуса местного самоуправления муниципальная служба не является элементом системы государственной службы РФ. Это, с одной стороны, логично вытекает из положений Конституции РФ и Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», а с другой — требует формирования отдельной системы нормативных актов, регулирующих соответствующие отношения.
Основополагающим законом здесь стал принятый 2 марта 2007 г.
Федеральный закон № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской
Федерации». Структура закона во многом повторяет структуру федерального закона «О государственной гражданской службе».
В Общие положениях (гл. 1 Закона № 25-ФЗ) дается определение муниципальной службы как профессиональной деятельности граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта). Данное определение некоторым образом повторяет определение государственной гражданской службы, но с

одним существенным отличием: в нем прямо указывается на трудовой, а не административно- правовой характер отношений по муниципальной службе. Следовательно, на данные отношения, в отличие от отношений по государственной службе, распространяется не только специальное (Закон № 25-ФЗ), но и общее (ТК РФ) законодательство. Последнее, впрочем, применяется с особенностями, предусмотренными в законодательстве специальном.
Кроме того, к правовым основам муниципальной службы России следует отнести конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ по вопросам муниципальной службы, а также соответствующие муниципальные правовые акты.
По мнению многих практиков, главная сложность в правовом регулировании отношений по муниципальной службе состоит именно в многоуровневости такого регулирования, а также в том, что правовые акты различного уровня содержат чрезмерное количество ссылок друг на друга, что не может не затруднять процесс правоприменения.
Закон также раскрывает основные принципы муниципальной службы и ее взаимосвязь с государственной гражданской службой.
Данное обстоятельство логически связано с тем, что и органы государственной власти, и органы местного самоуправления составляют единую систему публичной власти в Российской
Федерации, что подчеркивается в новой редакции Конституции РФ.
В соответствии с федеральным законодательством взаимосвязь муниципальной службы и государственной гражданской службы РФ обеспечивается посредством:
 единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;
 единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской службы и муниципальной службы;
 единства требований к подготовке кадров, в том числе профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских служащих и муниципальных служащих;
 учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;
 соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих;
 соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Вторая глава содержит определение должности муниципальной службы, раскрывает сущность и порядок разработки реестра должностей муниципальной службы в субъекте РФ, перечень требований для замещения должностей муниципальной службы.
Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы делает актуальной унификацию системы соответствующих должностей. При этом под должностью муниципальной службы понимается должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность (например, главы муниципального образования или депутата представительного органа местного самоуправления).
Региональное законодательство, как правило, содержит классификацию должностей муниципальной службы по категориям:
«руководители», «помощники (советники)» и «специалисты». К первым относятся должности: а) заместителей глав муниципальных образований; б) руководителей администраций муниципальных образований и их заместителей; в) руководителей органов местного самоуправления и их заместителей; г) руководителей органов администраций муниципальных образований и их заместителей; д) управляющих делами администраций муниципальных образований; е) руководителей структурных подразделений в Совете депутатов муниципального образования; ж) руководителей структурных подразделений в органах местного самоуправления и их заместителей.
Вторая категория представлена должностями, учреждаемыми для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность (помощники и советники глав муниципальных образований, депутатов представительных органов местного самоуправления и т.д.). К категории «специалисты» относятся должности, устанавливаемые для профессионального, а также организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования.
Примечательно, что законом обычно не выделяется категория
«обеспечивающие специалисты», характерная для государственных гражданских служащих.
Как будет показано ниже, должности государственной гражданской службы, как и должности муниципальной службы, подразделяются также на младшую, старшую, ведущую, главную и высшую группы, в соответствии с которыми региональными законами и муниципальными правовыми актами могут устанавливаться общие