Файл: Учебное пособие организационноправовые основы местного самоуправления в российской федерации.pdf

А. М. САФРОНОВА
Учебное пособие
ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

МИНИСТЕРСТВО НАУКИ И ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
УРАЛЬСКИЙ ФЕДЕРАЛЬНЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ИМЕНИ ПЕРВОГО ПРЕЗИДЕНТА РОССИИ Б. Н. ЕЛЬЦИНА
Екатеринбург
Издательство Уральского университета
2019
А. М. Сафронова
ОРГАНИЗАЦИОННО-
ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИ
Учебное пособие
Рекомендовано методическим советом Уральского федерального университета в качестве учебного пособия для студентов вуза,
обучающихся по направлению подготовки
46.03.02 «Документоведение и архивоведение»

С218
Сафронова, А. М.
Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федераци : учеб. пособие / А. М. Сафронова ; [науч. ред. Л. Н. Мазур] ; М-во науки и высш. образования Рос. Федерации,
Урал. федер. ун-т. — Екатеринбург : Изд-во Урал. ун-та, 2019. — 139 с.
ISBN 978-5-7996-2733-1
В учебном пособии рассматривается история формирования и разви- тия местного самоуправления в Российской Федерации.
Раскрываются изменения основных законодательных норм, регули- рующих организацию местного самоуправления, на основе действующего
Федерального закона 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации» с дополнениями и изменениями на август 2019 г.
Учебное пособие предназначено для студентов, обучающихся по про- грамме бакалавриата направления «Документоведение и архивоведение».
УДК 352 (075.8)
ББК Х400.7я73-1
УДК 352 (075.8)
ББК Х400.7я73-1
С218
ISBN 978-5-7996-2733-1
© Уральский федеральный университет, 2019
Р е ц е н з е н т ы:
кафедра документоведения, истории и правового обеспечения управления
Института социологии и права Российского государственного профессионально-педагогического университета
(заведующий кафедрой кандидат исторических наук, доцент
М. Б. Ларионова);
В. П. Мотревич, доктор исторических наук,
профессор кафедры истории государства и права
Уральского государственного юридического университета
Н а у ч н ы й р е д а к т о р доктор исторических наук, доцент Л. Н. Мазур
(Уральский федеральный университет)

ОГЛАВЛЕНИЕ
Предисловие
4
Введение
9 1. Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации в 1990–2000-е гг.
10 2. Территориальные основы местного самоуправления
36 3. Вопросы местного значения
47 4. Полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения
65 5. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями
69 6. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления
72 7. Органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления
88 8. Муниципальные правовые акты
106 9. Экономическая основа местного самоуправления
113 10. Межмуниципальное сотрудничество
121 11. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью
125
Рекомендуемая литература и источники
136

4
ПРЕДИСЛОВИЕ
В годы Советской власти Советы в нашей стране являлись органами государственной власти сверху донизу. Только в 1991 г. в России был принят первый закон «О местном самоуправлении в РСФСР», и на низовом уровне — город, район, поселок, село — появились органы местного самоуправления, которые начали ре- шать местные вопросы самостоятельно, под свою ответственность, в интересах населения. В нашу жизнь вошли новые понятия: муни- ципальный, муниципалитет, муниципальное право.
Слово «муниципалитет» берет свое начало от латинского muni-
cipium (munus — тяжесть, бремя, recipio — беру, принимаю). Термин появился в Древнем Риме. В эпоху республики так назывались города, пользовавшиеся правом самоуправления. Сейчас термин
«муниципалитет» переводится как самоуправляющаяся община.
В некоторых странах, например в США, так называется городское самоуправление.
В законодательстве РФ термин «муниципальный» означает «от- носящийся к местному самоуправлению», он применяется в отно- шении органов самоуправления как городского, так и сельского поселения, предприятий, учреждений, организаций, объектов соб- ственности, целевое назначение которых связано с функциями мест- ного самоуправления. Местное, муниципальное — слова синонимы.
С развитием местного самоуправления в России сложилось и муниципальное право. Понятие «муниципальное право» упо- требляется в настоящее время в двух значениях — 1) это отрасль права, юридическая наука и 2) научная дисциплина, учебный курс.

5
Предпосылки становления муниципального права как отрасли права следующие:
— в обществе сложилась устойчивая группа отношений, свя- занных с осуществлением местных отношений;
— произошло количественное и качественое наращивание системы правовых норм, регламентирующих местное самоуправ- ление, появились как федеральные, так и региональные законы — субъектов РФ. Уже на 2001 г. в Российской Федерации действовало более 300 федеральных законов, так или иначе затрагивающих деятельность органов местного самоуправления. В 2003 г. был при- нят ныне действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в который на август 2019 г. внесено уже 164 изменения путем изда- ния дополнительных законодательных актов.
В России сейчас действует более 18 тыс. муниципальных обра- зований, в сфере местного самоуправления рождаются миллионы нормативных актов: уставы муниципального образования (МО), решения представительных органов, постановления глав МО, глав местных администраций и т. д.
Муниципальное право — это отрасль права, совокупность пра-
вовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие
в процессе организации и деятельности местного самоуправления,
в процессе реализации населением права на местное самоуправление.
Это отношения:
1) возникающие в процессе осуществления принадлежащей народу власти (при использовании форм непосредственной де- мократии (например, участие в референдуме, голосовании, сходе граждан);
2) возникающие в процессе организации и деятельности органов местного самоуправления, связанные с разделением полномочий между главой муниципального образования, представительным и исполнительным органами местного самоуправления;
3) возникающие в связи с установлением территориальной осно- вы местного самоуправления;
4) возникающие в процессе деятельности органов местного самоуправления по управлению муниципальной собственностью,

6
формированию и исполнению местного бюджета, установлению и взиманию местных налогов и сборов, иные отношения, связанные с управленческой и контрольной деятельностью;
5) по поводу обязательств муниципальных органов перед органа- ми государственной власти и обязательств органов государственной власти по отношению к ним; договорные отношения по взаимным обязательствам муниципальных органов;
6) связанные с реализацией гарантий на осуществление местного самоуправления;
7) вытекающие из ответственности органов местного само- управления и их должностных лиц перед населением, государством, физическими и юридическими лицами;
8) связанные с осуществлением полномочий по управлению муниципальным хозяйством, социально-культурной сферой, обес- печению законности и правопорядка.
Муниципальное право рождалось на стыке нескольких отраслей.
Нормы, касающиеся местного самоуправления, есть в конститу- ционном праве, административном, хозяйственном, финансовом, земельном, экологическом. Поэтому муниципальное право имеет
комплексный характер.
Для студентов, обучающихся по программе бакалавриата по направлению «Документоведение и архивоведение», введена дисциплина под названием «Организационно-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации». Цель этой дисциплины:
1) предоставить студентам комплекс знаний о правовом ре- гулировании местного самоуправления в Российской Федерации на современном этапе;
2) сформировать знания правовых норм, регулирующих орга- низацию местного самоуправления;
3) раскрыть роль и место местного самоуправления в развитии российского общества.
Изучение организационно-правовых основ местного само- управления дает студентам системные знания о становлении и раз- витии местного самоуправления в Российской Федерации, о нор- мах современного законодательства, регламентирующих правовые,

7
территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления, государственные гарантии его осуществления.
Изучение этой дисциплины расширяет исторический кругозор, занимает важное место в подготовке бакалавров по направлению
«Документоведение и архивоведение», поскольку дает знания, необ- ходимые при изучении курсов «Документоведение», «Архивоведе- ние», «Документационное обеспечение управления». По окончании обучения студенты могут работать в органах местного самоуправ- ления, в том числе находиться на муниципальной службе, работать в муниципальных архивах, поэтому изучение организационно- правовых основ местного самоуправления может пригодиться им и в будущей практической деятельности.
Существует более 30 определений понятия «местное самоуправ- ление». Совет Европы в 1985 г. в Страсбурге принял Европейскую хартию местного самоуправления. В этом международном законе дается такое определение местного самоуправления: «Это право
и реальная способность органов местного самоуправления регламен-
тировать значительную часть государственных дел и управлять
ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность, в инте-
ресах местного населения».
Действующий Федеральный закон «Об общих принципах орга- низации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. дает такое определение: это «форма осуществления народом своей
власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией
Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, уста-
новленных федеральными законами, — законами субъектов Россий-
ской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность
решение населением непосредственно и (или) через органы местного
самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов
населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Студенты в процессе изучения курса должны усвоить отличия
местного самоуправления от государственной власти:
1) Местное самоуправление представляет собой не государст- венное, а общественное по своей сути явление.

2) Государственная власть суверенная, может сама себя ре- формировать. Местное самоуправление — власть подзаконная, действует в пределах, установленных ей госвластью, законом.
3) Местное самоуправление имеет ограниченный круг дел — это дела местного значения, связанные с местными нуждами людей.
Госвласть может наделять органы месного самоуправления отдель- ными государственными полномочиями.
4) Местное самоуправление действует на ограниченной терри- тории — город, район, поселок, село и т. п., в то время как госвласть федеральная — в масштабах всей страны, госвласть субъекта РФ — на территории субъекта.
5) Местное самоуправление предусматривает тесное взаимодей- ствие людей на своей территории, они реализуют местные интересы, преобладающие над глобальными, ведомственными.
Но государственная власть и местное самоуправление действуют не изолированно друг от друга, они тесно взаимодействуют. Важно понять, в чем заключается это взаимодействие, как органы государ- ственной власти могут наделять органы местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, как контролируют их выполнение; в каких формах осуществляют финансовую помощь органам местного самоуправления в решении вопросов местного значения; как могут осуществлять контроль и надзор за органами местного самоуправления и их должностными лицами.

9
ВВЕДЕНИЕ
Учебное пособие состоит из 11 кратких разделов. В первом рас- крывается история становления и развития местного самоуправ- ления в Российской Федерации с 1990-х гг., во втором характери- зуются территориальные основы местного самоуправления: виды муниципальных образований, критерии установления их границ, осуществление изменения границ, преобразования муниципальных образований. Специальные разделы посвящены раскрытию вопро- сов местного значения, полномочий органов местного самоуправ- ления по их решению и исполнению отдельных государственных полномочий.
В последующих разделах характеризуются формы участия на- селения в местном самоуправлении, органы и должностные лица местного самоуправления, муниципальные правовые акты, изда- ваемые этими органами и должностными лицами.
Подробное внимание уделяется освещению экономической осно- вы местного самоуправления, в том числе источникам собственных доходов муниципальных образований и предоставления органами государственной власти субвенций для осуществления отдельных госполномочий.
В двух последних разделах раскрываются формы межмуници- пального сотрудничества, виды ответственности органов и долж- ностных лиц местного самоуправления, случаи наступления этой ответственности перед населением, государством, перед физиче- скими и юридическими лицами.

10
1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В 1990–2000‑е гг.
В результате Октябрьской революции 1917 г. органами государ- ственной власти в стране были провозглашены Советы, а органы местного самоуправления (городские думы, губернские и уездные земства) постепенно были упразднены. Советы расценивались как истинно народные полновластные органы власти и противопостав- лялись органам местного самоуправления, действовавшим за ру- бежом. Но на деле они таковыми не были. Основные недостатки
советской системы заключались в следующем:
— Советы не обладали всей полнотой власти на своей террито- рии: все основные, наиболее важные решения по социально-эконо- мическому развитию территории принимали обкомы (крайкомы), райкомы, горкомы КПСС. Советы на сессии дублировали эти ре- шения; Коммунистическая партия выполняла роль руководящей и направляющей силы советского общества. Это получило закре- пление в ст. 6 Конституции СССР 1977 г., которая была отменена
III Съездом народных депутатов СССР в марте 1990 г.;
— выборы в них проходили формально, на безальтернативной основе: на одно место в Совет выдвигался 1 кандидат; в облсовет его выдвигал обком КПСС, в райсовет — райком КПСС, в горсовет — горком КПСС. Затем проводилось собрание трудового коллектива по выдвижению кандидата, утвержденного партией. Население голосовало за него на выборах;
— поскольку Советы представляли собой систему органов влас- ти, вышестоящие Советы (например, областные) могли отменить решения нижестоящих;

11
— еще в большей зависимости находились исполкомы Советов: согласно принципу двойного подчинения они были подотчетны как
Совету, их избравшему, так и исполкому вышестоящего Совета;
— права и обязанности Советов разных уровней не были четко разграничены, все они занимались одним и тем же. Реально же пол- номочия сосредоточивались на областном уровне, а нижестоящие
Советы были лишены свободы действий;
— до 1991 г. в стране существовала унитарная бюджетная систе- ма, при которой каждый нижестоящий бюджет был составной частью вышестоящего, а вместе они образовывали единый госбюджет. Со- веты не могли по своему усмотрению переключать средства с одной статьи на другую, все расходы жестко регламентировались сверху.
Советы не были заинтересованы в привлечении дополнительных средств в бюджет, так как они изымались вышестоящим органом.
До середины 1980-х гг. местное самоуправление считалось ин- ститутом, присущим исключительно капиталистическим странам, а свойство Советов выступать органами государственной власти рассматривалось как новое качественное состояние, неизвестное буржуазным обществам, которое полностью поглощает местное са- моуправление как незначительное и несопоставимое по масштабам и значимости в сравнении с государственной властью.
В декабре 1988 г. сессия Верховного Совета СССР XI созыва
внесла изменения в Конституцию СССР 1977 г. с целью усиления
самостоятельности Советов как органов власти:
— впервые устанавливались единые сроки избрания всех Со- ветовснизу доверху — 5 лет, что должно было способствовать их деятельности как целостной системы;
— выборы во все Советы должны были проходить на альтер- нативной основе;
— увеличивались сроки предвыборной кампании с 2 до 4 меся- цев, право выдвигать кандидатов получили трудовые коллективы вне зависимости от количества работников. Впервые это право получили избиратели по месту жительства;
— запрещалось быть депутатами Советов работникам исполко- мов, руководителям ведомств, судьям, арбитрам — лицам, которых