Файл: Учебное пособие организационноправовые основы местного самоуправления в российской федерации.pdf

12
назначал или выбирал Совет, чтобы не мешать контролю Советов за этими органами и должностными лицами;
— вводились должности председателей Советов всех уровней;
— появились президиумы в местных Советах (за исключением мелких городов районного подчинения, поселковых и сельских
Советов);
— председатели Советов и их президиумы должны были ор- ганизовывать всю работу сессий, исполкомы эту функцию утра- чивали.
9 апреля 1990 г. вышел Закон СССР «Об общих началах мест­
ного самоуправления и местного хозяйства в СССР»:
— этот закон впервые разделил систему власти на две под- системы: государственную и местного самоуправления, причем государственная власть не должна была вмешиваться непосред- ственно в местное самоуправление, но обязывалась обеспечивать возможности для его функционирования и развития;
— нижние территориальные уровни власти и управления на- делялись максимальными властными полномочиями, ответствен- ностью и экономическими ресурсами;
— исключалось вертикальное административное подчинение органов власти разного территориального уровня, а все органы власти должны были подчиняться единым законам;
— каждая из республик, входящих в СССР, должна была при- нять самостоятельные законы о местном самоуправлении.
По этому закону

13
Была улучшена материальная база деятельности всех местных
Советов:
— им дано право самим устанавливать ставки налогов с при- были местных предприятий, вводить местные налоги и сборы;
— бюджеты всех местных Советов стали самостоятельны: на 1991 г. каждый Совет уже самостоятельно разрабатывал, утвер- ждал и исполнял бюджет своей территории;
— в бюджет Совета стали зачисляться подоходный налог, налог с кооперативов, за аренду земли, за природные ресурсы и др.;
— вопросы создания и реорганизации экономических объек- тов, использования природных ресурсов стали решаться только
с согласия местных Советов народных депутатов;
— местные Советы получили право вступать во внешнеэконо- мические связи на принципах валютной самоокупаемости: заклю- чать договоры с зарубежными партнерами на реализацию, при- обретение продукции, создавать совместные предприятия, вести приграничную торговлю.
В России закон «О местном самоуправлении в РСФСР» был
принят 6 июля 1991 г. В нем впервые было сформулировано поня-
тие местного самоуправления как системы организации деятель-
ности граждан для самостоятельного (под свою ответственность)
решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения,
его исторических, национально-этнических и иных особенностей.
Это определение в своей основе вошло в законодательные акты об общих принципах организации местного самоуправления в Рос- сийской Федерации. В понятие местного самоуправления вошел такой важный его признак, как собственная ответственность насе- ления, берущего на себя право самостоятельного решения вопросов местного значения.
Местное самоуправление должно было осуществляться в гра- ницах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктах, то есть в границах административно- территориальных единиц.
Закон предусматривал принятие городскими и районными Сове- тами положений (уставов) о местном самоуправлении. Поселковые

14
и сельские Советы могли принимать положение (устав) на подве- домственной территории.
Представительными органами местного самоуправления по преж-
нему оставались Советы, избираемые населением (в 1990 г. они были избраны впервые на альтернативной основе на 5 лет (по Конституции
СССР 1977 г. избирались на 2,5 года).
Вместо исполкомов Советов с их председателями, избираемыми на первой сессии вновь избранного Совета) создавались админист-
рации. Они уже не являлись органом Совета, как ранее исполкомы.
Вводилась новая должность главы администрации. Он должен был избираться населением сроком на 5 лет и исполнять свои пол- номочия на принципах единоначалия.
Закон «наследовал» некоторые элементы советской системы: закрепил подотчетность местной администрации не только соответ- ствующему местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.
Акты местной администрации, противоречащие законодатель- ству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции, могли быть отменены соответствующим Советом, вышестоящим исполнительно-распорядительным органом или признаны недейст- вительными судом. Последнее стало новшеством в практике мест- ного самоуправления. Решения Совета, не соответствующие зако- нодательству, также могли быть отменены вышестоящим Советом народных депутатов. В Конституции РСФСР сохранялась норма, согласно которой «Верховный Совет направляет деятельность Со- ветов народных депутатов Российской Федерации».
Закон закрепил понятие муниципальной собственности (в За- коне СССР 1990 г. — коммунальная собственность), расширил круг ее объектов. Это имущество органов местного самоуправления, средства местного бюджета, местных внебюджетных и валютных фондов, муниципальный жилищный фонд, нежилые помещения в домах муниципального жилищного фонда, объекты инженерной инфраструктуры и другие объекты, осуществляющие коммуналь- ное обслуживание населения и находящиеся на соответствующей территории.

15
В муниципальной собственности разрешалось иметь земель- ные участки, горные отводы, природные объекты (водоемы, леса, луга и др.), ценные бумаги и другие финансовые активы, нежилые помещения, предприятия, учреждения народного образования, культуры, здравоохранения, а также имущество, необходимое для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения.
Органы местного самоуправления получили определенные пре- имущества по сравнению с другими государственными органами на приобретение находившихся на их территории зданий, сооруже- ний, которые могли быть использованы для местных нужд.
Но реализация закона сдерживалась в условиях нарастания политического кризиса. В августе 1991 г. произошел путч, и по ре- шению V Съезда народных депутатов (ноябрь 1991 г.) выборы глав местных администраций были отложены до 1 декабря 1992 г. По- скольку главы исполнительной власти ряда субъектов Российской
Федерации поддержали путчистов, президенту было предоставлено право реформировать их. Указом президента эти исполкомы были упразднены, вместо них созданы областные и краевые администра- ции. Главы этих администраций стали назначаться указом прези- дента. В связи с этим главы городских и районных администрации подлежали также назначению, а не избранию. Главы областных
и краевых администраций, назначаемые президентом, в свою очередь
стали назначать глав администраций местного самоуправления.
В октябре 1993 г. начался период так называемой «президент­
ской реформы» местного самоуправления. Вслед за роспуском
Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ президент
Б. Н. Ельцин распустил и местные Советы. Указами от 9 октября
1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» и от 26 ок- тября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской
Федерации» деятельность местных Советов (городских, районных, поселковых, сельских) прекращалась.
Роспуск местных Советов обосновывался президентом необхо- димостью обеспечения подлинного народовластия. Но эти действия противоречили действовавшему закону «О местном самоуправле-

16
нии в РСФСР» 1991 г., нормам о местном самоуправлении, заложен- ным через два месяца в новую Конституцию страны.
Указом президента от 26 октября 1993 г. утверждалось «Поло- жение об основах организации местного самоуправления в Россий- ской Федерации на период поэтапной конституционной реформы».
В 1994 г. предусматривалось провести выборы новых представитель-
ных органов местного самоуправления взамен Советов (собраний представителей, дум, муниципальных комитетов и собраний вы- борных). Срок их полномочий временно устанавливался в два года.
В городских и сельских поселениях с числом жителей до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредст- венно населением через собрания, сходы и выборных глав местного самоуправления. На территориях, включавших несколько городских и сельских поселений, совместным решением органов местного самоуправления мог быть создан единый представительный орган соответствующих территорий. Депутаты представительного органа работали, как правило, на неосвобожденной основе.
В условиях отсутствия представительных органов местного самоуправления президент усилил статус глав местных админис- траций — они стали называться «главами местного самоуправле- ния». На них до формирования новых представительных органов возлагались их функции, они получили право подписывать решения новых представительных органов.
Согласно положению обязательные выборы главы местного самоуправления предусматривались лишь для городских и сельских поселений с населением до 50 тыс. человек. В поселениях свыше
50 тыс. жителей глава администрации по-прежнему должен был назначаться главой администрации края, области, автономной об- ласти, автономного округа, города федерального значения.
Указ президента от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного
самоуправления в Российской Федерации» еще больше расширил ком-
петенцию глав самоуправления, а перечень полномочий будущих представительных органов ограничил узким кругом вопросов. Глава местного самоуправления получил право выносить на местный референдум проект устава о местном самоуправлении, председа- тельствовать на заседаниях нового выборного представительного

17
органа, не только подписывать его решения, но и иметь право «вето» на эти решения. Глава самоуправления самостоятельно утверждал и структуру администрации.
Главе местного самоуправления и другим должностным лицам администрации разрешалось быть членами соответствующего пред- ставительного органа местного самоуправления (в то время как закон «О местном самоуправлении в РСФСР» 1991 г. это запрещал).
Таким образом, президентские указы существенным образом изменили характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации (главы местно- го самоуправления). По существу утвердился приоритет местной администрации, то есть исполнительной власти по отношению к представительной, что противоречило всем основным принципам организации власти.
Существенная особенность «президентской реформы» местного самоуправления состояла в том, что она осуществлялась в условиях, когда уже был выработан, одобрен Конституционным совещанием и 10 ноября опубликован проект новой Конституции Российской
Федерации. Более того, указ президента от 22 декабря 1993 г. вступил в силу, когда новая Конституция была уже принята всенародным голосованием 12 декабря.
Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря
1993 г., закрепила основополагающие начала организации и де­
ятельности местного самоуправления, его роль в системе наро­
довластия:
Статья 12 главы 1 «Основы конституционного строя» гласит:
«В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полно- мочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
В Конституции имеется глава 8 «О местном самоуправлении», которая содержит четыре емких статьи:
Статья 130. 1. Местное самоуправление в Российской Федера- ции обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муни- ципальной собственностью.

18
Статья 131. 1. Местное самоуправление осуществляется в город- ских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исто- рических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.
2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.
Статья 132. 1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утвержда- ют и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необхо- димых для их осуществления материальных и финансовых средств.
Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.
Статья 133. Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию допол- нительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Россий- ской Федерации и федеральными законами.
Местного самоуправления касается еще ряд статей Конститу- ции, назовем наиболее важные из них:
«В Российской Федерации признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности» (ст. 8. п. 2).
Органы государственной власти и органы местного самоуправ- ления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возмож- ность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом (ст. 24. п. 2).
Граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме (ст. 32. п. 2).

19
Граждане Российской Федерации имеют право обращаться лич- но, а также направлять индивидуальные и коллективные обраще- ния в государственные органы и органы местного самоуправления
(ст. 33).
Решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объедине- ний и должностных лиц могут быть обжалованы в суд (ст. 46. п. 2).
Установление общих принципов организации местного само- управления, согласно Конституции, находится в совместном ведении
Российской Федерации и ее субъектов, на основе этого субъекты издают свои законы, регламентирующие организацию местного самоуправления.
Общие исходные принципы организации местного самоуправле- ния, установленные Конституцией, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного само- управления, принятой в Страсбурге в 1985 г. и ставшей обязательной для России после ее ратификации нашим парламентом в 1998 г.
Между тем нормотворчество органов государственной власти
субъектов Российской Федерации в отношении местного самоуправ-
ления шло с нарушением положений и норм новой Конституции, в том числе и по вопросам избирательных прав граждан. Комитет
Государственной думы по вопросам самоуправления в июне 1994 г. проанализировал нормативные правовые акты о местном само- управлении, принятые органами государственной власти около
50 субъектов РФ, и дал перечень нарушений Конституции:
— население лишается права осуществлять местное само- управление в поселках, городах и сельских поселениях, являющихся центрами районов;
— без учета мнения населения устанавливаются, изменяются границы территорий, в которых осуществляется местное само- управление;
— граждане, проживающие в поселках, городах и других по- селениях, лишаются права избирать органы местного самоуправ- ления и т. д.
Комитет отметил, что на большинстве территорий, на которых должно осуществляться самоуправление, в течение уже полугода