Файл: Образования московский финансовопромышленный университет синергия.pdf

9
Исходя из этого, можно сделать вывод, что именно исполнительные органы власти на местах составляют государственные органы.
Постоянные преобразования и совершенствования общества не могут не сказаться на системе управления. Так, начинают формироваться новые институты, которые начинают выполнять социально- экономические функции по организации, контролю и регулированию. Фактически изменение формы собственности также побуждает к делегированию регулятивных функций другим негосударственным организациям, что способствует появлению новых субъектов публичного управления. При этом изменяются подходы к определению роли управляющей и управляемой подсистем в социально- экономической сфере.
В связи с этим, считаем необходимым исследовать такие категории, как
«государственное управление» и «муниципальное управление».
Начнѐм, на наш взгляд, самого главного – государственного управления.
Самой главной особенностью данного определения является его властный характер, в основе которого лежит государственная воля и распространенность на все общество
1
Анализ сайта «Госслужба» показал, что под государственным управлением следует понимать процесс управления персоналом, а также общественными сферами (экономикой, правовым процессом, социальным обеспечением, культурой), общественными группами, организациями и институтами
2
Если обратиться к научной литературе, то подходы к дефиниции государственного управления делятся на узкий и широкий. Согласно мнению
В.П. Орешина, в узком смысле государственное управление есть система взаимосвязанных государственных органов, каждый из которых занимается
1
Бакуменко, В.Д. Теоретические и организационные основы государственного управления
[Текст]: учеб. пособие / В.Д. Бакуменко, П.И. Надомный. М .: Миллениум, 2015. С. 11.
2
Система госслужбы
[Электронный ресурс]
// https://gossluzhba.gov.ru/Page/Index/Sistema_gosudarstvennoy_sluzhby
(дата обращения
–
24.02.2020).

10 определѐнным видом деятельности. Государственное управление в широком смысле, по мнению автора, рассматривается как вид общественного управления, вид особенной деятельности страны, выраженной в функционировании его органов, которые влияют на общественные отношения с целью их урегулирования, но в соответствии с государственными интересами
1
В. Т. Батычков под государственным управлением понимает исполнительно-распорядительскую деятельность, осуществляемую с использованием метода власти и подчинения
2
Иное понятие предлагают В. В. Цветков и А. А. Коваленко. Они считают, что государственное управление - это некое явление, происходящее в социуме формы, методы, принципы, характер которого всегда обусловлены потребностями развития этого общества, проявляются в интересах определенных социальных слоев и групп
3
. Данные ученые верно подметили, общество, будучи объектом управления, само побуждает к преобразованию субъекта управления в направлении выстраивания нового соответствующего реалиям механизма взаимного влияния и контроля.
В условиях рыночной экономики и демократии, управление любой организацией, независимо от формы собственности и направлений деятельности, осуществляется иначе, не как в условиях централизованной командно-административной системы. В свою очередь, государственное управление, с изменением общественно-экономических отношений также видоизменяется.
Весьма интересным является подход зарубежных ученых. Так, В.
Вильсон указывает, что наиболее очевидная функция правительства: это
1
Система государственного и муниципального управления [Текст]: учеб. пособие / В.П.
Орешин. М. : ИНФРА-М, 2018. С. 55.
2
Батычко, В. Т. Административное право [Текст]: конспект лекций / В.Т. Батычко. Таганрог
: ТТИ ЮФУ, 2016. С. 23.
3
Цветков, В.В. Общественная трансформация и государственное управление. Политико - правовые детерминанты [Текст]: монография / В.В. Цветков [и др.]. М.: «Ин Юре», 2016. С.
96.

11 правительство в действии; это исполнительный, оперативный, наиболее заметный аспект правительства и, безусловно, имеет такую же историю, как и само правительство
1
Пендлтон Херринг Е. рассматривает государственное управление как профессиональную практику управленцев и академическую дисциплину, исследующую, критикующую и развивающую эту профессиональную практику, а также служащая подготовке кадров для нее
2
Сопоставляя определения отечественных и зарубежных авторов, нельзя не видеть принципиальной разницы в подходах. Если в российских определениях в большей или меньшей мере воплощается принцип доминирования интересов государства, то в зарубежных исходят из обратного.
Здесь государство обязано проводить экономически целесообразную и социально оправданную политику и организовывать соответствующую деятельность.
Для более полного понимания данной дефиниции, следует назвать ее особенности. М. А. Малышева выделяет следующие характерные черты государственного управления
3
:
- обширность; возможность распространения воздействия управления на все общество, а при наличии определѐнных условиях и за пределами его, но в рамках международной политики;
- авторитарный характер (отличительные особенности государственной власти: носит политический характер; от имени государства реализуют соответствующие органы, организации и должностные лица; едина, централизована, консолидирована; выполняет своего рода роль арбитра в
1
Вильсон, В. Наука государственного управления [Текст] // Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж. Шафритца, А. Хайда. М.,
Издательство Московского университета, 2003. С. 326.
2
Пендлтон Херринг, Е. Государственное управление и общественные интересы [Текст] //
Классики теории государственного управления: американская школа / под ред. Дж.
Шафритца, А. Хайда. М., Издательство Московского университета, 2003. С. 102.
3
Малышева, М.А. Теория и методы современного государственного управления [Текст]: учебно-методическое пособие / М.А. Малышева. СПб.: Отдел оперативной полиграфии НИУ
ВШЭ, 2011. С. 93.

12 решении социальных проблем и конфликтов (прежде всего через судебные органы); объединяет и разделяет население по административно- территориальному и/или национально-территориальному признаку; имеет свой механизм осуществления, реализуется специализированным государственным аппаратом; уполномочена применять легализованное легитимное принуждение);
- использование в процессе управленческой деятельности большого количества ресурсов
(информационных, материальных, социальных, интеллектуально-кадровых, финансовых, демографических и т.д.);
- целостность, проявляющаяся в единстве интересов большого количества групп: государства, власти, общества и гражданина; реализация реальных возможностей страны и общества.
Таким образом, государственное управление, по своей сути, является государственной деятельностью (деятельностью органов государственной власти), основная цель которой – создать условия для, как можно более полного выполнения государством своих функций, обеспечивая при этом основные свободы и права граждан путем согласования различных интересов в группах общества, а также между обществом и государством, обеспечивая развитие общества всеми соответствующими и необходимыми ресурсами
1
Перейдѐм к определению сущности муниципального управления. Для начала необходимо сказать, что муниципальное управление тождественно местному самоуправлению.
Кудряшова Л. В. под муниципальным управление понимает самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках, определенных законом
2 1
Энциклопедия государственного управления в России. В 2-х т. Том 1. М.: РАГС, 2018. С.
231.
2
Кудряшова, Л.В. Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебное пособие. В 2-х частях / Л.В. Кудряшова. Томск : ФДО, ТУСУР, 2015. Ч. II: Основы муниципального управления. С. 61.

13
Свое определение местному самоуправлению дает В. Б. Зотов. Согласно его мнению, местное самоуправление стоит рассматривать и как право, и как реальную способность органов местного самоуправления осуществлять управление в отношении большого количества государственных дел под свою ответственность и в интересах местного населения. Обладателями данного права являются советы или собрания, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования
1
В соответствии с ФЗ № 131 местное самоуправление в Российской
Федерации – это форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных
Конституцией
Российской
Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами,
- законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, с учетом исторических и иных местных традиций.
Отличительную от российского законодательства дефиницию рассматриваемого понятия предлагает Европейская хартия местного самоуправления
2
. Особенность закреплѐнного в ней определения заключается в том, что здесь на первое место выступает деятельность органов местного самоуправления с возможностью обращений к собраниям граждан и другим формам прямой демократии. Законодательство Российской Федерации же первостепенным называет население, а потом уже органы местного самоуправления. В то же время Европейская хартия говорит не только о праве, но и о реальной способности органов местного самоуправления решать местные вопросы. Именно реальная способность, прежде всего экономическая и финансовая, служит главным уязвимым местом в российском местном самоуправлении.
1
Система муниципального управления [Текст]: учебник для вузов / Р.В. Бабун [и др.]; под ред. В.Б. Зотова. 3-е изд., перераб. и доп. СПб.: Питер Пресс, 2017. С. 6.
2
Европейская хартия местного самоуправления (совершено в Страсбурге 15.10.1985) [Текст]
// Бюллетень международных договоров. 1998. № 11.

14
Муниципальное управление как вид управленческой деятельности обладает специфическими чертами
1
:
- опора на базовые принципы местного самоуправления и философию;
- локальная территория со всеми происходящими в ней социально - экономическими процессами как объект системы муниципального управления;
- наличие двух субъектов управления: население муниципального образования и органы местного самоуправления, действующие от имени местного сообщества.
Муниципальное управление обладает и рядом особенностей
2
, которые отличают его от государственного управления (рисунок 1).
Рисунок 1. Особенности муниципального управления
Рассмотрим их более подробно.
1
Муниципальное управление и местное самоуправление [Текст]: учебник / под ред. И.А.
Алексеева. М. : ИНФРА-М, 2018. С. 33.
2
Моисеев, А.Д. Муниципальное управление [Текст]: учебное пособие / А.Д. Моисеев [и др.].
М. : ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 53.
Опора на ценности, ресурсы, задачи и возможности, связанные с местом проживания человека
Опора на использование человеческого ресурса
Трудности выбора приоритетов и стратегий
Некоммерческий
(социальный) характер
Особая роль населения; цель, объект и субъект управления
Наиболее сложный вид управленческой деятельности

15
Первая черта муниципального управления заключается в его некоммерческом характере. Следователь оценка эффективности такого управления не должна стоится на показателях дохода бюджета или полученной прибыли.
Следующая особенность связана с ролью человека в муниципальном управлении. Здесь человек, а также население в целом рассматривается как участник процесса управления, который может иметь три роли: как цель управления, как объект управления и как субъект управления. Нужно сказать, что такого нет ни в одном из других видов управленческой деятельности.
Третья особенность представлена в виде того, что желание, потребности, энергия, воля, интеллект, труд, а зачастую и денежные средства отдельных людей является опорой в системе муниципального управления.
Еще одной особенностью такого вида управления следует назвать то, что оно базируется на ценностях, ресурсах, задачах и возможностях, вязанных с местом проживания человека. Любой человек, так или иначе, привязан к своему месту проживания, следовательно, он заинтересован в благоустройстве этого места, получении качественных муниципальных услуг.
Большое количество проблем локального, частного характера, решение которых не требует отлагательства – это пятая особенность муниципального управления. Муниципальное управление не возможно без осуществления той или иной деятельности. Муниципальная деятельность, лежащая в основе одноименного управления, представляет собой, как раз, самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения и органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.
Подводя итог, можно сказать, что государственная и муниципальная власть – это две подсистемы единой целостной системы публичной власти, обладающие своими специфическими чертами.

16 1.2. Понятие и сущность взаимодействия органов государственной власти с органами муниципального управления
Потребность взаимодействия органов местного самоуправления и государственной власти продиктована тем, что они обладают общими сферами социально-экономической деятельности. Поскольку только согласованные действия всех органов публичной власти позволит достичь эффективности в своей деятельности, достичь необходимых задач, а также дублирования в процессе исполнения своих полномочий в общих сферах социально- экономической деятельности.
Слово «взаимодействие» в толковом словаре русского языка С. И.
Ожегова разъясняется, во-первых, как взаимная связь двух явлений, во-вторых, как взаимная поддержка
1
. Взаимодействие во втором смысле применимо для характеристики деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления, осуществляемой при организации обслуживания населения и в других сферах общего ведения, путем объединения имущественных, финансовых и кадровых ресурсов. Объединяя эти и иные ресурсы органы публичной власти осуществляют реальную поддержку друг друга для достижения общих целей.
Такое взаимодействие следует рассматривать как нормативно упорядоченную систему согласованных действий органов государственной власти и органов местного самоуправления, как вид их созидательных взаимоотношений.
В то же время, как справедливо замечает С. В. Андреев, понятия
«взаимодействие» и «взаимоотношения» не являются синонимами. Второе понятие шире первого
2 1
Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка: 80000 слов и фразеологических выражений
/ С.И. Ожегов, Н.Ю. Шведова // Российская академия наук: Институт русского языка им. В.В.
Викторва. 4-е изд., доп. М.: А ТЕМП, 2018. С. 128.
2
Андреев, С.В. Правовое регулирование взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере

17
Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления можно охарактеризовать как партнерские отношения, которые воплощаются ради достижения общей цели – повышения уровня и качества жизни граждан, каждого субъекта местного самоуправления и государства в целом.
1
Взаимодействие данные органов управления стоит рассматривать не только как отношения подчинения, но сотрудничество государства и субъектов местного самоуправления, через обеспечение целенаправленного и эффективного функционирования муниципальных образований
2
Разрешение вопросов местного значения невозможно без влияния государственных органов. Такая концепция имеет глубокие корни в истории, как России, так и иных государств. Поэтому проблемы взаимодействия органов государственного и муниципального управления возникали практически на всех этапах развития местного самоуправления.
Законодательное закрепление рассматриваемого взаимодействия позволяет разрешить эти проблемы, эффективно управлять всеми сферами жизни общества, посредством четко отлаженных механизмов взаимодействия.
Большинство экономических и социальных проблем связано именно с недостатками механизма взаимодействия.
На государственном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления, принимаются программы государственной поддержки местного самоуправления.
Необходимо сказать, что и муниципальное управление прямо сопутствует повышению эффективности государственной власти. Так, укрепление основ автотранспортного обслуживания населения [Текст]: дис ... канд .юрид. наук: 12.00.02 / С.В.
Андреев. М., 2017. С. 17.
1
Габричидзе, Б.Н., Система органов государственной власти России [Текст]: учебное пособие / Б.Н. Габричидзе [и др.]. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2015. С. 11.
2
Дементьева, О.А. Правовые механизмы взаимодействия органов государственной власти и органов местного самоуправления с субъектами экономической деятельности в инвестиционной сфере при осуществлении капитальных вложений [Текст] / О.А. Дементьева
// Журнал российского права. 2015. № 7. С. 126.

18 народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов позволяет создать базис правового, демократического государства.
Местное самоуправление выступает одним из системообразующих элементом в обеспечении развития субъектов РФ, а, следовательно, и всего государства в целом. Стране важно выявить потенциальные возможности и негативные тенденции для развития местного самоуправления.
Мировая глобализация влияет на сферу социально-культурных прав граждан
РФ, а недостаточная обоснованность развития и взаимодействия субъектов
РФ, взаимоотношение региональных и федеральных органов власти, отсутствие региональной политики приводит к существенной диспропорции развития и обострения региональных проблем в государстве
1
Административное и правовое взаимодействие между органами местного самоуправления и государственной власти является достаточно разнообразным. По этим причинам аналитическое исследование основных теорий такого взаимодействия
– один из наиболее значимых вопросов в государственном управлении и политологии
2
. В данном контексте считаем необходимым выделить тот факт, что отдельные аспекты по взаимодействию различных ветвей власти и правления появились практически одновременно с возникновением непосредственно самого местного самоуправления как института. В тесной зависимости от попыток решения проблем проявлений местной власти, ее воздействия на общество за пределами системы власти государственной, независимости от государства либо рассмотрения ее в качестве составляющей государственного организма и
1
Муниципальное право России [Текст]: учебник для студентов вузов, обучающихся по направлению подготовки «Юриспруденция» / под ред. К.К. Гасанова. М., 2016. С. 77.
2
Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебное пособие / О.Б.
Угурчиев, Р.О. Угурчиева. М.: ИЦ РИОР, НИЦ ИНФРА-М, 2016. С. 106.