Файл: Образования московский финансовопромышленный университет синергия.pdf

19 выполняющей лишь его функции, формировались и теории относительно государственной власти и местного самоуправления
1
Первой появившейся теорией является теория свободной общины. В основе данной идеи лежит бельгийское и французское законодательство на рубеже XVIII - XIX вв. Суть ее заключается в том, что община самостоятельно решает своих, опираясь на естественное ее право.
Поэтому, в рамках такой доктрины, органы местного самоуправления являются органами не государственной власти, а органами общин, которых избирают члены самой общины
2
. На основании представленных выше положений, процессы по взаимодействию между органами власти на государственном уровне и на местах осуществляются так, что государственными органами осуществляется надзор и контроль над тем, чтобы обществом и выбранным им органами не превышались пределы их компетенции, однако, государственная власть не может вмешиваться в компетенции общин и их органов.
Следующая теория называется громадовская теория самоуправления. Она возникла на идеях общинной теории, однако, здесь на первое место выдвигается обоснованная негосударственная природа деятельности органов местного самоуправления, в основном, имущественного характера
3
. Эта теория базировалась на положении о том, что общество, являясь самоуправляемым территориальным коллективом, характеризуется той же самостоятельностью, что и государство, особенно, с учетом его более раннего возникновения. Указанная выше теория послужила основанием для разработки и принятия 1 января 1864 г. Положения о губернских и уездных земских
1
Панейко, Ю. Теоретические основы самоуправления [Текст] / Ю. Панейко Ю. Мюнхен,
2015. С. 132.
2
Кравченко, В.К. Местное самоуправление в истории России [Текст] / В.К. Кравченко //
Местное самоуправление в России: история, проблемы, предложения. 2014. № 6. С. 8.
3
Наумов, С.Ю. Теория государственного и муниципального управления [Текст] : учебное пособие / С.Ю. Наумов [и др.]. Москва : ФОРУМ, 2016. С. 109.

20 учреждениях, а также Городского Положения в 1870 г., которые во второй половине XIX в. были внедрены в губерниях России
1
Ввиду того, что возможности государственного аппарата характеризуются определенными границами в части решения вопросов на местах, государственная власть нуждается в поддержке населения, была разработана следующая теория - государственническая теория самоуправления.
В соответствии с данной теорией, органы местного самоуправления полностью подчиняются государству
2
. По своей сути, они – лишь звено власти государственной; у них нет собственных прав, собственных компетенций.
Реализацию такой идеи можно проследить на примере США, поскольку там процесс регламентации управления на местах в входит в компетенцию штатов и в большинстве своем местные органы наделены лишь полномочиями, четко определенными штатом и вытекающими непосредственно их них
3
Иными словами, данная теория заключается в том, что местные дела – это государственные дела, которые переданы в ведение органов на местах, поскольку именно местные органы в наибольшей степени осведомлены относительно интересов и проблем в местных общинах и поэтому способны удовлетворить их наиболее полно.
Попытки примирить и отыскать компромисс между «естественниками» и «государственниками» воплотились в общинно-государственнической теории
(теории муниципального дуализма).
Согласно этой теории, органы самоуправления наделены самостоятельностью только в вопросах неполитической сферы
4
. При практическом использовании данной теории зачастую выходят на поверхность недостатки предыдущих: государственной и
1
Евтушенко, А.Н. Концепции государственной власти и местного самоуправления и их влияние на развитие общественно-политических отношений в русских землях во второй половине XIX в. [Текст] / А.Н. Евтушенко // Гилея : сб. науч. работ. М., 2014. №. 12. С. 180.
2
Буторин, М.В. Основы государственного и муниципального управления [Текст]: учебное пособие / М.В. Буторин. М. : КНОРУС, 2016. С. 37.
3
Штейн, Л. Учение об управлении и право управления [Текст]: со сравнением литературы и законодательств Франции, Англии, Германии / Л. Штейн. СПб.: Питер, 2014. С. 338.
4
Теория и механизмы современного государственного управления [Текст]: учеб. пособие /
Д.А. Гайнанов [и др.]. М. : ИНФРА-М, 2018. С. 61.

21 громадовской. При этом проявляется еще один, достаточно весомый, недостаток – нарушается принцип разделения властей.
Следующая теория – громадовско-государственной теория. Этой теорией, по сути, усиливается государственная природа органов местного самоуправления, так как совершенно размыты отличия между местными и государственными делами.
Как полагает Л. Кириченко, в наибольшей степени оптимальна для
России именно громадовского-государственная концепция. Прежде всего, ею обеспечен процесс формирования механизма местного самоуправления с точки зрения институционализации гражданского общества, то есть построения самоуправляющихся образований как независимых относительно государства институтов. Кроме того, именно эта модель предоставляет возможность для активного привлечения органов местного самоуправления и их должностных лиц к практической реализации задач и функций государственного управления
1
В науке существуют и другие теории местного самоуправления, а именно:
- теория самоуправляющихся единиц, согласно которой местное самоуправление является «продуктом самоограничения государства», муниципалитеты выполняют функции государственного управления, но остаются органами не государства, а территориальной общины
2
;
- органическая теория, рассматривающая общество как низовой социальный организм, имеющий ряд публично-правовых полномочий, не делегированных государством, а принадлежащих общине по собственному праву
3
;
1
Кириченко, Л.П. Народовластие и местное самоуправление в России [Текст] / Л.П.
Кириченко // Право. 2017. №6. С. 11.
2
Еллинек, Г. Общее учение о государстве [Текст] / Г. Еллинек. С.-Пб.: Юрид. центр Пресс,
2014. С. 98.
3
Роль государства и права в обществе - основные теории происхождения и сущности государства и права. Основы правоведения [Текст]: учеб. пособие. М.: Инфра-М, 2015. С. 5.

22
- теория муниципального социализма, основанная на возможнос ти эволюции буржуазного местного самоуправления в социалистическое;
- социальная классовая теория, согласно которой местное самоуправление - это форма государственного управления определенным, одним из публичных институтов государства, благодаря которому правящий класс обеспечивает на местах соблюдение своих интересов
Принимая во внимание все подходы в определении основополагающих начал взаимодействия органов государственной и муниципального управления можно выделить следующую систему принципов, на которых должны строиться отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, представленную в таблице 1 1
Таблица 1. Основные принципы взаимодействия органов государственной власти и муниципального управления
Принципы
Характеристика
1. Принцип законности
Этот принцип является основой взаимодействия между любыми органами государственного и муниципального управления.
Соблюдение законов требуется во всех видах деятельности.
В процессе взаимодействия необходимо строго, точно придерживаться законодательство, регламентирующее такое взаимодействие, компетенцию, формы и методы работы, а также иные аспекты деятельности рассматриваемых органов.
1
Мустафаева, У.С. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Федерации с органами местного самоуправления [Текст] / У.С. Мустафаева // Роль образования и науки в развитии российского общества: сб. статей Международной научно-практической конференции. Москва, 2017. С. 236.

23 2. Принцип самостоятельности
Самостоятельность применительно к рассматриваемому вопросу включает в себя несколько компонентов: юридическая, финансовая и организационная самостоятельность. Органы муниципального и государственного управления при взаимодействии друг с другом планируют свою работу, организуют ее, принимают соответствующие решения и контролируют их выполнение. Все это осуществляется ими самостоятельно.
3. Принцип равноправия
Органы государственной власти и местного самоуправления вступают во взаимоотношения как равные субъекты права; Обеспечение этого принципа позволит уменьшить различия в определении размера полномочий каждого образования.
Таким образом, равноправие предполагает минимум равных прав и обязанностей местного сообщества и вероятность приобретать и осуществлять один и тот же объем полномочий.
Равноправие муниципальных образований – это создание порядка их равных возможностей.
4. Принцип недопустимости ущемления интересов других муниципальных образований
Данный принцип создает обстоятельства, при которых осуществление полномочий одним муниципальным образованием доходит до границы, от которой осуществление полномочий другим образованием.
Практика применения принципа выступает

24 указателем, который определяет степень свободы и защищенности муниципальных образований
5.
Принцип взаимного согласования принимаемых решений и действий, затрагивающих интересы сторон
Закрепление такого единства и согласия правовыми средствами будет способствовать эффективной совместной деятельности государственных органов, их взаимодействию
6.
Принцип взаимной ответственности
Любое взаимоотношение предполагает наличие, как прав, так и обязанностей.
Во взаимодействии между органами государственной власти и органами местного самоуправления также необходимо соблюдении данной пропорции, иными словами, ответственность наступает не только у органов муниципального управления перед государственными органами, но и наоборот, государственные органы управления несут ответственность перед органами местного самоуправления
7. Принцип обеспеченности ресурсами
Заключается в том, что органы муниципального управления при осуществлении свои полномочий (неважно, возложенных на них или переданных им государством) должны быть обеспечены средствами, способствующими реализовать такие полномочия.
Таким образом, взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления полагается не столько на подчинении,

25 сколько на заинтересованности в объединении ресурсов в целях повышения качества жизни. Взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления происходит по направлениям, которые носят название структурно-функциональных связей. Задача государственной власти на внутренней арене — достичь политического, экономического и гуманитарного единства страны на основе согласования разнонаправленных интересов всех регионов.
1.3. Формы и модели взаимодействия органов государственного и муниципального управления
Важным вопросом в определении характера взаимодействия муниципальных и государственных органов управления является вопрос о конкретных формах взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления.
Нужно сказать, что в научной литературе выделяется очень большое количество форм взаимодействия. Так, выделяют: координация деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления; создание совместных координационных, консультационных, совещательных и тому подобных образований; оказание методической помощи органам местного самоуправления; наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; контроль со стороны органов государственной власти за соблюдением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления законодательства и выполнением переданных государственных полномочий; организация подготовки и переподготовки муниципальных служащих и выборных лиц местного самоуправления; право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в законодательных
(представительных) органах государственной власти; заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного

26 самоуправления в порядке, установленном законодательством; разработка и принятие программ развития местного самоуправления и иных программ; разрешение споров и разногласий; государственная финансовая поддержка органов местного самоуправления; установление и осуществление расходов и формирование доходов органами государственной власти и местного самоуправления; рассмотрение обращений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти, должностными лицами, к которым эти обращения направлены, в порядке, установленном законодательством
1
Мы же считаем целесообразным, рассмотреть только те формы, которые закреплены законодательно.
Анализ современного законодательства позволяет выделить две основные формы взаимодействия органов государства и местного самоуправления – контроль и координация деятельности взаимодействующих субъектов.
Начнем с координации. Координация в общем виде представляет собой некое согласование чего-либо: понятий, действий, составных частей и т.д.
Применительно к нашей теме, координация заключается в том, что она позволяет создать такие условия, при которых происходить согласование интересов, и как следствие, выработка общего интереса. Поэтому координационная связь имеет взаимный характер и основана на взаимной заинтересованности субъектов даже при наличии различных потребностей у участников отношения. То есть координация есть взаимосвязь действующих субъектов. Таким образом, координационные отношения, возникающие между органами управления, могут быть рассмотрены и в рамках понятия
«сотрудничество»
2
К формам координации следует отнести:
1
Безруков, А.В. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия [Текст] / А.В. Безруков // Конституционное и муниципальное право. 2009.
№6. С. 32.
2
Местное самоуправление [Текст]: учебник для вузов / Н.С. Бондарь [и др.]. Москва :
Издательство Юрайт, 2020. С. 197.

27 1. право законодательной инициативы представительных органов местного самоуправления в органах законодательной власти субъекта;
2. наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; заключение договоров и соглашений между органами государственной власти и органами местного самоуправления и должностными лицами в порядке, установленном законодательством;
3. создание совместных координационных, консультационных, совещательных и других рабочих органов, как временных, так и постоянно действующих;
4. государственную финансовую поддержку органов местного самоуправления, предоставление органам местного самоуправления денежных средств и (или) имущества (субвенции для осуществления государственных полномочий, совместное долевое финансирование программ, передача государственного имущества во временное пользование).
Государственный контроль – это еще одна форма взаимодействия органов государственного и муниципального управления. В зависимости от объекта он подразделяется на
1
:
1. контроль соблюдения законов и законности в деятельности органов местного самоуправления;
2. контроль осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий. Данная разновидность включает в себя также проверку целесообразности действий (решений) подконтрольных органов и отмену актов органов местного самоуправления.
В общем виде государственный контроль в отношении местного самоуправления осуществляется в следующих формах
2
:
1
Государственное и муниципальное управление [Текст]: учебное пособие / С.Ю. Наумов [и др.]. М. : Дашков и К, Ай Пи Эр Медиа, 2016. С. 215.
2
Лобко, В.Н. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления в городе федерального значения как социально-политическая проблема : на примере Санкт-
Петербурга [Текст]: дис. ... канд. полит. наук : 23.00.02 / В.Н. Лобко. Санкт-Петербург, 2010.
С. 39.

28
– судебный контроль, осуществляемый посредством конституционного, административного, гражданского и уголовного судопроизводства. При рассмотрении сущности дел суды оценивают правомерность деятельности и решений местных органов и должностных лиц, что может являться определенной стадией в механизме наложения ответственности, рассматривают жалобы в отношении их. Право на судебное обжалование решений и действий органов и должностных лиц местного самоуправления установлено в основном законе нашего государтсва и конкретизируется в федеральном законодательстве (ФЗ № 131);
– прокурорский надзор, осуществляемый на основе Федеральный закон от 17.01.1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»
1
в отношении исполнения местными органами и должностными лицами законодательства. В данном случае предметом прокурорского надзора является факт исполнения органами муниципального управления соответствующего законодательства, а также соответствие издаваемых ими нормативных актов федеральному законодательству.
– административный контроль. Данный вид контроля получил свое закрепление в ст. 8 Европейской хартии местного самоуправления. Безусловно, данный вид контроля представляет собой хороший способ проверять эффективность исполнения законов и решений органами местного самоуправления, однако, следует сказать, что такой контроль должен быть ограничен требованиями законности , носить преимущественно превентивный характер и связан с непосредственной реализацией местными органами переданных государственных полномочий и использованием материальных ресурсов для их реализации. Поэтому считаем необходимым закрепить в российском законодательстве перечень и полномочия органов по осуществлению такого контроля, а также критерии определения качества и
1
О прокуратуре Российской Федерации [Текст]: федер. закон от 17 янв. 1992 г. № 2202-1
(ред. от 6 фев. 2020 г.) // Собр. Законодательства Рос. Федерации. 1995. № 47. Ст. 4472.