Файл: Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 04.12.2023
Просмотров: 538
Скачиваний: 10
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
85
тельные стороны и недостатки. 7. К чему может привести неправильное понимание земле-
устройства? Проиллюстрируйте это на исторических примерах. 8. Можно ли дать земле-
устройству единственное однозначное определение?
1 2 3 4 5 6 7 8 9 ... 18
Глава 5. Землеустройство и другие сферы земельно-хозяйственной
деятельности
5.1. Землеустройство, государственное регулирование земельных
отношений и управление земельными ресурсами
Государство, осуществляя земельную политику, регулирует земельные отношения правовыми, экономическими, организационными и другими мера- ми.
Правовые меры содержат элементы обязательности, властного принуж- дения и властного вмешательства государства в область земельных отношений путем осуществления законодательной (нормативной правовой), администра- тивной и судебной функций. В тех случаях, когда землеустройство не может быть произведено по согласию самих землевладельцев, оно становится предме- том правового регулирования и законодательной деятельности. Например, от- вод земель для государственных и общественных нужд при строительстве крупных дорог, водохранилищ, расширении городов ущемляет интересы земле- владельцев, так как нередко связан с их переселением, появлением неудобств в использовании земель или сокращением площадей принадлежащих им участ- ков. Тем не менее государство осуществляет эти действия в принудительном порядке, а также разрабатывает компенсационные меры (предоставление зем- левладельцам новых земельных участков, компенсация убытков и упущенной выгоды и т. п.).
Экономические меры регулируют земельные отношения путем учета экономических интересов собственников земли, землевладельцев и землеполь- зователей. Эти меры включают в себя дифференциацию земельного налога, предоставление субсидий, льготных кредитов и т. д. Для их разработки и осу- ществления нужна информация о размерах, качественных характеристиках зе-
86 мельных участков, ограничениях и обременениях в использовании земли, кото- рая содержится в землеустроительной документации и данных кадастра.
Организационные меры включают различного рода действия, направ- ленные на реализацию государственной земельной политики. К ним относятся, в частности, создание специальных земельных фондов (для развития жилищно- го строительства, перераспределения земель и др.), организация переселения, консультативная деятельность, пропагандистское обеспечение земельных ре- форм и многое другое. Собственно землеустройство может занимать в них большее или меньшее место в зависимости от того, насколько активно государ- ство использует в указанных целях землеустроительную службу или привлека- ет частных землеустроителей.
Одной из важных функций управления земельными ресурсами и госу- дарственного регулирования земельных отношений является планирование ис- пользования земель. Такие планы утверждаются органами государственной и муниципальной власти соответствующего уровня.
В странах Европейского Союза, например, проекты планов использова- ния земель обсуждаются на референдумах и собраниях, и только после всена- родного одобрения и утверждения в установленном порядке получают обяза- тельный характер. На их основе устанавливают целевое назначение и виды разрешенного использования земельных участков на перспективу, места новой застройки, освоения и мелиорации, состав природоохранных территорий, пло- щади отвода земель для нужд промышленности, транспорта и иного назначения и т. д.
В Российской Федерации до последнего времени аналогичную функцию выполняли генеральные схемы использования и охраны земельных ресурсов
(страны, субъекта Российской Федерации), а также схемы землеустройства раз- личных административно-территориальных образований. В населенных пунк- тах для этих целей использовались схемы территориального планирования и генеральные планы развития поселений.
87
Для реализации планов использования земель разрабатывают специаль- ные программы (государственные и муниципальные). Эти программы включа- ют разделы по финансовому, материально-техническому, землеустроительному и другим видам обеспечения и составляются при участии специалистов по зем- леустройству.
В системе землеустройства многих стран важное значение имеет и такая функция управления земельными ресурсами, как государственный контроль
(надзор) за использованием и охраной земель, и проведением землеустройства, призванный предотвращать любые нарушения принципов рационального зем- лепользования.
5.2. Землеустройство, регистрация прав на недвижимое
имущество и сделок с ним.
В соответствии с законами Российской Федерации (как и в большинстве стран мира) земельные участки относятся к недвижимому имуществу. Любое недвижимое имущество и сделки с ним подлежат обязательной государствен- ной регистрации в специально утвержденных для этой цели реестрах.
Регистрация прав на земельные участки, по существу, дает точную кар- тину земельных отношений в государстве и служит правовой и информацион- ной основой для управления земельными ресурсами. От землеустройства она отличается тем, что не включает мероприятий, преобразующих землевладение и землепользование в экономическом, техническом и правовом отношениях
(землеустройство, напротив, является главным образом преобразовательной де- ятельностью, реорганизующей и устраивающей территорию и использование земель).
Таким образом, землеустройство и регистрация прав на земельные участки различны по содержанию и по своему существу независимы друг от друга. Вместе с тем все изменения, вносимые в землепользование землеустрой- ством, должны быть зарегистрированы. Именно поэтому в большинстве стран мира обычно за землеустройством следует кадастровый учёт земельных участ- ков и перерегистрация прав на недвижимое имущество.
88
Даже если при сделках купли-продажи, наследования, дарения, обмена и т. п. площади и местоположение земельных участков не меняются, перед реги- страцией все равно совершаются землеустроительные действия в виде уточне- ния площадей, наличия ограничений и обременении в использовании участков, составления планов участков, подготовки землеустроительных дел и др.
В некоторых случаях, впрочем, возможна регистрация землевладений и землепользований или прав на недвижимое имущество до землеустройства и вне всякой связи с ним. Это происходит, как правило, в страна (например, Ве- ликобритании) с хорошо налаженной и законченной системой учета и реги- страции земель, когда при осуществлении сделок с недвижимостью площади, конфигурация и местоположение участков не меняются, а изменяется только их владелец. Это происходит также и благодаря историческим традициям.
5.3. Землеустройство, земельный кадастр (кадастр недвижимости) и мони-
торинг земель.
В разных странах земельный кадастр существует либо самостоятельно, либо является основной частью кадастра недвижимости, который содержит в себе систематизированный свод документированных сведений о местоположе- нии, площадях, целевом назначении и правовом положении земель, территори- альных зонах, ограничениях и обременениях в использовании земельных участков, а также о наличии расположенных на земельных участках и прочно связанных с ними других объектов недвижимости.
Земельный кадастр (кадастр недвижимости) является, как правило, госу- дарственным и включает в себя государственный кадастровый учет земельных участков с данными их кадастровой и иной оценки. Кадастр недвижимости при этом дополняется сведениями технического учёта (технической инвентариза- ции) и иных объектов недвижимости. Для земель сельскохозяйственного назна- чения кадастр содержит материалы бонитировки почв, классификации земель по продуктивности и др. В последние годы данные земельного кадастра вклю- чаются в состав компьютерных земельно-информационных систем.
89
При государственном кадастровом учете земельных участков осуществ- ляются их описание и индивидуализация (с присвоением кадастрового номера) в Едином государственном реестре земель. В результате каждый земельный участок получает характеристики, которые позволяют однозначно выделить его из других, и дать ему государственную кадастровую оценку.
Взаимоотношения между земельным кадастром и землеустройством двоякие. С одной стороны, в данные земельного кадастра, так же как и в дан- ные регистрации прав на земельные участки, после проведения землеустрой- ства немедленно вносятся соответствующие исправления. С другой стороны, данные земельного кадастра являются информационной основой при проведе- нии землеустроительных действий. Это касается кадастровых планов, дежур- ных земельно-кадастровых карт, сведений о территориальных зонах, ограниче- ниях и обременениях в использовании земель, площадях, землевладельцах и землепользователях, и т. п.
Встречается неправильное мнение, что формирование земельных участ- ков (объектов земельной собственности) - это функция кадастра, а не земле- устройства. Однако это не так. Во-первых, земельный кадастр - это системати- зированный свод сведений о земельных участках, а не процесс, определяющий изменение их формы, местоположения и площадей. Во-вторых, осуществление земельного кадастра - это чисто техническое действие, связанное с поддержа- нием в нормальном состоянии документации государственного кадастрового учета, а не мероприятие, направленное на реорганизацию земельных площадей, имеющее природоохранный, организационно-экономический и правовой ха- рактер. В-третьих, основная задача земельного кадастра - это обеспечение доб- рокачественной информацией государственных органов, осуществляющих управление земельными ресурсами, включая контроль за оборотом и использо- ванием земельных участков. При землеустройстве же важно организовать ра- циональное использование и охрану земель, то есть осуществить другую, по су- ти главную, функцию управления земельными ресурсами.
90
По результатам землеустройства, земельного кадастра (кадастра недви- жимости) и регистрационных действий землевладельцы и землепользователи получают документы (свидетельства о государственной регистрации их прав, свидетельства на право собственности на землю, госакты и т. п.), дающие воз- можность приступить к использованию земельных участков на законных осно- ваниях.
Государственный мониторинг земель представляет собой систему наблюдений за состоянием земельного фонда для своевременного выявления изменений, их оценки, предупреждения и устранения последствий негативных процессов и явлений. Наиболее целесообразно осуществлять мониторинг в си- стеме землеустройства, потому что основным его содержанием являются ком- плексные работы: съемки, изыскания, наблюдения, маршрутные и площадные обследования, которые лучше всего могут сделать землеустроители. Кроме то- го, мониторинг земель проводится по всем категориям земель, землевладельцам и землепользователям, земельным участкам и угодьям, формируемым и органи- зуемым в процессе землеустройства; при этом широко используются архивные материалы и технические средства не только министерств и ведомств, но и зем- леустроительных организаций, частных землемеров и кадастровых инженеров.
5.4. Землеустройство и оценка земель.
Землеустройство тесно связано с земельно-оценочной деятельностью, без которой невозможны планирование и организация рационального исполь- зования и охраны земли.
При этом используют следующие виды оценочной деятельности:
- оценку качества земли в целях получения информации о свойствах земли как средства производства в сельском хозяйстве;
- оценку уникальных территорий и ландшафтов (для Российской Феде- рации – это оценку качества земель, являющихся исконной средой обитания коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока для установления продуктивности оленьих пастбищ и наличия биологических ре- сурсов, необходимых для обеспечения традиционного образа жизни коренных
91 малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Феде- рации);
- государственную кадастровую оценку земель с данными по кадастро- вой стоимости земельных участков;
- другие виды оценочной деятельности, в том числе содержащие данные по рыночной стоимости земельных участков.
В Российской Федерации согласно ст. 12 Федерального закона «О зем- леустройстве» первые два вида деятельности входят в состав землеустроитель- ных работ.
Взаимосвязь землеустройства с различными видами оценочной деятель- ности обусловлена следующими причинами. С одной стороны сведения по оценке земли служат информационной основой для принятия многих земле- устроительных решений (в частности, по территориальной организации и раз- мещению производства в схемах и проектах землеустройства с целью наиболее полного учета плодородия почв и экономического потенциала земли). Данные оценки качества земель используют для экономического обоснования принима- емых землеустроительных решений и выбора наилучшего из возможных вари- антов.
С другой стороны, сами проекты землеустройства создают оценочную базу в виде определенного каркаса земельных участков, подлежащих оценке или переоценке. Например, при межхозяйственном землеустройстве образуют- ся новые и упорядочиваются существующие землевладения и землепользова- ния, устраняются недостатки в использовании земли (чересполосица, вкрапли- вания, вклинивания и др.). Это влияет на размер, качество и местоположение земельных участков, находящихся в собственности, владении или пользовании юридических и физических лиц, а следовательно, на величину земельного налога и арендной платы, что определяется в ходе государственной кадастро- вой оценки земель.
При внутрихозяйственной оценке качества земель, базирующейся на проектах внутрихозяйственного землеустройства, появляется возможность
92 сравнить земли, закрепляемые за различными производственными подразделе- ниями (бригадами, отделениями, цехами, звеньями), занятые разными севообо- ротами, полями и, угодьями, с тем чтобы установить планируемую урожай- ность сельскохозяйственных культур, рассчитать себестоимость продукции, дифференцировать норму выработки, расход топлива и смазочных материалов и использовать эти данные для совершенствования внутрихозяйственных рас- четов.
Таким образом, в ходе подготовительных работ к составлению любого проекта землеустройства обязательно собирают и анализируют материалы оценки земель, в том числе:
- данные четырех туров экономической оценки земли, проводившихся в
России с конца 1960-х до начала 1990-х годов, а также, если имеются, материа- лы оценки качества земель, включая данные почвенных обследований, послед- них лет;
- сведения по внутрихозяйственной оценке земель сельскохозяйственных предприятий, проводившейся в 1980-х годах;
- данные государственной кадастровой и рыночной оценки земель, осу- ществляемой в настоящее время.
При проведении землеустройства данные оценки качества земель обяза- тельно уточняют, а при их отсутствии оценку качества земли проводят как са- мостоятельный вид землеустроительных работ .
Практика показывает, что после проведения землеустройства ценность земельных участков повышается. Поэтому в России и за рубежом экономиче- ский эффект землеустройства связывают с ростом земельной ренты, а соответ- ственно и цены (стоимости) земельного участка.
Известен классический пример расчета экономической эффективности землеустройства, предложенный проф. А. В. Чаяновым (Чаянов В. А. Земле- устройство и таксация в научном наследии А. В. Чаянова/Под ред. и с преди- словием С. Н. Волкова. – М.: ГУЗ, 2000. – С 33-35).