Файл: Учебники и учебные пособия для студентов высших учебных заведений.pdf

76 ным, участки земель сельскохозяйственного назначения безвозвратно теряются, выводятся из сельскохозяйственного использования или деградируют. По этой причине землеустройство является необходимым.
Анализ опыта землеустроительных работ на всех исторических этапах раз- вития общества показывает, что нельзя абсолютизировать какую-либо из теорий землеустройства, так как это влечет за собой перекосы в области практики зем- лепользования. Нельзя, например, организовать экономически выгодное исполь- зование земель без учета экологических проблем, политические задачи земле- устройства решать в ущерб социально-экономическим, ставить во главу угла технические цели при решении организационно-хозяйственных вопросов и т. п.
Таким образом, в краткое определение землеустройства ученые пытаются включить все его многообразное содержание. Получаются сложные конструк- ции, которые тем не менее не дают четкого представления о землеустройстве как о сфере практической деятельности, отрасли научного знания, системе гос- ударственных мероприятий по регулированию землепользования и т.д. По нашему мнению, определение землеустройства вообще не может быть одно- значным; его следует искать в различных функциональных частях этого много- образного явления.
4.4. Определение землеустройства.
Если дифференцировать содержание землеустроительных мероприятий по функциональному назначению, землеустройство можно рассматривать со следующих позиций:
- в буквальном смысле слова;
- как механизм осуществления земельной политики государства;
- как сферу практической деятельности;
- как составную часть общественного способа производства:
- как составную часть хозяйственного механизма страны;
- как отрасль научной деятельности (науку).
С этих же позиций следует рассматривать определение землеустройства; очевидно, что оно не может быть единообразным.

77
Землеустройство в буквальном смысле слова можно определить как дей- ствия по наведению порядка на земле, устройству территории.
Рассматривая землеустройство в качестве механизма осуществления зе- мельной политики государства, необходимо учитывать следующее.
Земельная политика вырабатывается и осуществляется различными ор- ганами законодательной и исполнительной власти, министерствами, ведом- ствами и т. п. Для объединения функций государства по управлению земель- ными ресурсами нередко создаются специальные землеустроительные органы
(землеустроительная служба).
Цель землеустроительной службы - обеспечить ясность и порядок в ис- пользовании земель, охранять и закреплять право собственности на землю, об- легчать переход права собственности от одного лица (учреждения, организа- ции) к другому, при необходимости определять ставки земельного налога, изы- мать земельную ренту, организовывать хозяйственно целесообразное использо- вание земли. На эти органы возлагаются задачи ведения государственного зе- мельного кадастра, оценки земельных участков, предоставления и изъятия зе- мель, разрешения земельных споров, внутрихозяйственной организации терри- тории, планирования и контроля за использованием земель, реализации земель- ного законодательства.
Таким образом, с рассматриваемой точки зрения землеустройство пред- ставляет собой деятельность государственных органов по отводу и оформле- нию земельных участков, установлению, обеспечению и охране прав земле- пользования (землевладения), целенаправленному регулированию использова- ния земли. Другими словами, землеустройство - это определенный законом
процесс по техническому, экономическому и юридическому оформлению предо-
ставления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению существующих
и определению границ специальных земельных фондов, землевладений и земле-
пользований, внутреннему устройству их территории, призванный привести
использование земли в соответствие с существующим земельным строем.

78
Государственный характер землеустройства определяет и соответству- ющий землеустроительный процесс, и землеустроительное делопроизводство, которые имеют юридическую, техническую и экономическую стороны.
Юридическая сторона землеустроительного процесса определяет поря- док возбуждения, исполнения, утверждения и движения землеустроительного дела; техническая - порядок составления, оформления, выдачи документов и их содержание; экономическая - организацию и технологию землеустроительных работ, их финансирование, стоимость и т.д.
Осуществление земельной политики государства наиболее эффективно в случае, если землеустроительные органы находятся в составе и действуют сов- местно с органами государственной власти или же наделены соответствующи- ми полномочиями и правами от имени государства. В ряде случаев обычных правовых, экономических и организационных мер, осуществляемых в процессе землеустройства или контролируемых землеустроительными органами, бывает недостаточно для регулирования земельного строя. Тогда государство, исполь- зуя политические меры, берет в свои руки непосредственное распоряжение зе- мельным фондом, осуществляя крупные аграрные преобразования или земель- ные реформы.
Например, при переходе от феодализма к капитализму в странах Запад- ной Европы с помощью землеустройства производилось обезземеливание мел- ких производителей. Во время так называемого огораживания (Enclosure) в Ан- глии (XV-XVII вв.) земли, с которых насильственно сгонялись крестьяне, объ- единялись в крупные земельные массивы для ведения предпринимательского сельского хозяйства. В Германии и России в период освобождения крестьян- ства от крепостной зависимости аналогичным образом с помощью земле- устройства помещики укрепляли свое землевладение, оставляя крестьянам худшие участки. И в наше время в рамках различного рода сельскохозяйствен- ных программ и специальных земельных законов в ходе землеустройства про- исходит государственное регулирование земельного строя.

79
Широко известны, например, «Программа консервации земель США»
(Conservation Reserve Program) или Национальные планы использования земли в Японии, которые способствовали сохранению площадей сельскохозяйствен- ных угодий и усилению природоохранной роли сельского хозяйства, законы о землеустройстве в Германии. Так, введение в действие закона «О ликвидации чересполосицы» в ФРГ привело к сокращению числа фермерских хозяйств на
600 тыс. ед. (Волков С.Н. Землеустройство. Т. 7. землеустройство за рубежом. –
М.: КолосС, 2005.-408 с.: ил.).
Государственный характер землеустройства в современной России обу- словлен необходимостью использовать единый земельный фонд не только в интересах отдельных лиц и коллективов, но и в интересах всего народа. Поэто- му ведомственный подход к организации и функционированию землеустрои- тельных органов является нецелесообразным. Для повышения эффективности землеустроительных работ, управления земельными ресурсами, и особенно их охраны, землеустроительная служба должна иметь соответствующий статус и быть самостоятельной.
Землеустройство является также сферой сугубо практической деятель-
ности. Чтобы перейти от одной формы организации территории к другой, бо- лее прогрессивной, необходимо осуществить ряд действий: проложить дороги, заложить многолетние насаждения, лесополосы, разместить севообороты, поля, рабочие участки, скорректировать границы и т.д., что возможно только на ос- нове соответствующих землеустроительных проектов.
Кроме того, для того чтобы претворить в жизнь все эти действия, необ- ходимо иметь данные, характеризующие природные и экономические условия землевладений и землепользований, провести инвентаризацию земель, топо- графо-геодезические, почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания, наметить определенный порядок переустройства территории, соста- вить проект, рассмотреть и утвердить его, перенести в натуру, осуществить экспертизу и авторский надзор. В этом смысле землеустройство - это система
мероприятий (государственных, муниципальных, хозяйственных) по организа-

80
ции рационального использования и охране земель, созданию культурных и
устойчивых ландшафтов.
В связи с тем, что землеустройство является частью общественного про- изводства, его не следует связывать исключительно с государством. Это объяс- няется рядом причин.
Во-первых, какова бы ни была степень активности государства в области управления земельным фондом и осуществления земельной политики, земле- пользование (землевладение) в значительной степени самоорганизуется; это связано с различными внутренними процессами, развитием производительных сил и производственных отношений.
Например, говоря о парцеллярном землевладении в эпоху перехода от феодализма к капитализму, К. Маркс писал «...форма, в которой находит зе-
мельную собственность зарождающийся капиталистический способ произ-
водства, не соответствует этому способу. Соответствующая ему форма
впервые создается им самим посредством подчинения земледелия капиталу;
таким образом, и феодальная земельная собственность, и кастовая собствен-
ность, и мелкая крестьянская собственность с земельной общиной... превра-
щается в экономические формы, соответствующие этому способу производ-
ства, как бы ни были различны их юридические формы» (Маркс К., Энгельс Ф.
Соч., т. 25, ч. II. - С. 166).
Во-вторых, у землепользователей по тем или иным причинам может воз- никать потребность в сведении земель в крупные и компактные массивы удоб- ной конфигурации, в трансформации и улучшении угодий в целях повышения эффективности своего хозяйства.
Например, английские хлебные законы (конец XVIII - начало XIX в.) вынуждали землевладельцев манипулировать составом угодий. Ф. Энгельс по этому поводу писал: «С одной стороны, низкие цены на зерно... с другой, высо-
кие цены на мясо способствовали превращению многих пашен в пастбища. С
повышением цен на зерно в связи с ростом промышленности и народонаселения

81
в Англии большая часть земель, недавно превращенных в пастбища, снова была
отведена под зерновые культуры» (Там же. Т. 4. - С. 515).
В-третьих, землеустройство реализуется в определенных формах органи- зации территории, соответствующих данному уровню развития производства. В частности, система земледелия всегда отражает имеющиеся технологии, воз- можности использования земли как основного средства производства в сель- ском хозяйстве.
В качестве примера можно привести самую примитивную - подсечно- огневую систему земледелия, существовавшую в свое время во многих странах.
Единственным способом восстановления плодородия почв тогда было забрасы- вание земельных участков после значительного снижения урожаев. В лесных районах ранее вспаханные земли обычно пускали под залежь на 30-35 лет, а в степных - на 15-20 лет. Заброшенные участки зарастали травой, кустарником и лесом, в результате чего в почве вновь накапливались питательные вещества, необходимые для растений, и участки осваивались вновь. В результате пахот- ные участки «кочевали» по территории, отражая своеобразную систему ее ор- ганизации.
Переход от залежной системы земледелия к навозно-паровой, при кото- рой восстановление плодородия почв достигалось регулярным чередованием пара, озимых и яровых культур, внесением органических удобрений, более со- вершенной обработкой почвы в паровом поле, привело к изменению состава и структуры угодий, увеличению доли пахотных земель, их приближению к селе- ниям; пастбища и сенокосы перемещались на более удаленные участки и т. д.
Позднее внедрение паропропашных, плодосменных и травопольных си- стем земледелия привело к новой перестройке: введению севооборотов, соот- ветственному размещению полей и рабочих участков, трансформации угодий.
Освоение почвоводоохранной системы земледелия и районах эрозии почв по- требовало контурно-мелиоративной или контурно-полосной организации тер- ритории.

82
На взаимосвязь организации производства и территории, развития хозяй- ства и реорганизации его земель обращали внимание многие ученые. Так, ака- демик П. Н. Першин писал: «В общем можно сказать, что экстенсивным си-
стемам различных отраслей хозяйства соответствуют, если можно так вы-
разиться, экстенсивные типы организации территории, характеризующиеся
большими размерами площади, разбросанностью ее и преобладанием в ней уго-
дий, используемых с малыми затратами труда и средств производства. Ин-
тенсивным системам хозяйства сопутствуют интенсивные типы организа-
ции территории, то есть отличающиеся сравнительно меньшими размерами,
концентрированностью ее в непосредственной близости к усадьбе и наиболь-
шим составом угодий, используемых с большими затратами» (Першин П. Со- циально-экономическая теория землеустройства. Введение в экономику земле- устройства. - На аграрном фронте. Изд-во Коммунистической академии. - М.,
1925. - № 5, 6. - С. 41 - 51).
Академик С. А. Удачин отмечал: «В процессе производства любого
предприятия рабочая сила и средства производства находятся в форме опре-
деленной организации и размещения. Организация средств производства и ра-
бочей силы в сельском хозяйстве связана с большим пространством обраба-
тываемых земельных массивов. Всякого рода изменения в организации средств
и рабочей силы неизбежно обусловливают внесение изменений в организацию
территории. Другими словами, определенная организация средств производ-
ства и рабочей силы обусловливает создание определенной сферы деятельно-
сти, производственных процессов, соответствующих организации террито-
рии... Организация же последних (средств производства и рабочей силы. - С.
Волков) должна проводиться с учетом свойств земли как основного средства
сельскохозяйственного производства» (Землеустроительное проектирование /
Под ред. С. А. Удачина. - 2-е изд.. перераб. и доп. - М.: Сельхозгиз, 1951).
Исходя из вышеизложенного, можно дать такое определение: земле-
устройство - это социально-экономический процесс целенаправленной органи-
зации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей,

83
происходящий под воздействием изменения производительных сил и производ-
ственных отношений общества.
Из данного определения вытекают следующие выводы.
Во-первых, землеустройство носит не только субъективный (государ- ственный), но и объективный характер. Следовательно, оно находится под вли- янием объективных законов развития природы и общества.
Во-вторых, как известно, любой процесс представляет собой последова- тельную смену явлений. Поэтому землеустройство не может быть одноразовым или статическим, оно находится в постоянном развитии.
В-третьих, землеустройство заключается в организации территории и средств производства, неразрывно связанных с землей. Такая организация представляет собой социально-экономическое явление, которое может изучать- ся с различных сторон, а также регулироваться (управляться) путем целена- правленной деятельности людей, их воздействия на сложившуюся организацию территории. Следовательно, землеустройство может рассматриваться как со- ставная часть хозяйственного механизма любой страны.
С этой точки зрения землеустройство - это система инженерно-
технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий
по регулированию землепользования на территории государства.
В ходе исторического развития землеустройство, оставаясь всё время практической сферой деятельности, вместе с тем превратилось в самостоятель- ную научную дисциплину, имеющую определенную структуру, предмет и объ- ект исследования. В этом смысле землеустройство – это систематизированное знание об организации рационального использования и охраны земель, то есть землеустройство – это отрасль научной деятельности (наука).
Наконец, в Федеральном законе «О землеустройстве» от 18 июня 2001 г.
№ 78-ФЗ (в редакции от 18 июля 2011 года № 242-ФЗ) дано следующее опреде- ление: «Землеустройство - мероприятия по изучению состояния земель, пла-
нированию и организации рационального использования земель и их охраны,
описанию местоположения и (или) установлению на местности границ объек-

84
тов землеустройства, организации рационального использования гражданами
и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяй-
ственного производства, а также по организации территорий, используемых
общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Восто-
ка Российской Федерации и лицами, относящимися к коренным малочисленным
народам Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, для обес-
печения их традиционного образа жизни (внутрихозяйственное землеустрой-
ство)».
Приведенные выше определения землеустройства сведены в табл. 6.
Таблица 6.
Система определений землеустройства.
Сторона (аспект) земле-
устройства
Определение землеустройства
Буквальный смысл
Действия по наведению порядка на земле, устройству терри- тории
Механизм осуществления земельной политики госу- дарства
Установленный законом процесс технического, экономиче- ского и юридического оформления предоставления и изъятия земель, образованию новых, упорядочению существующих и определению границ специальных земельных фондов, земле- владений и землепользований, внутреннего устройства их территории, призванный привести использование земли в со- ответствие с новыми земельными нормами
Сфера практической дея- тельности
Система мероприятий (государственных, муниципальных, хо- зяйственных и др.) по организации рационального использо- вания и охране земель, созданию культурных ландшафтов
Часть общественного спо- соба производства
Социально-экономический процесс целенаправленной орга- низации территории и средств производства, неразрывно свя- занных с землей, происходящий под воздействием изменений в производительных силах и производственных отношениях
Составная часть хозяй- ственного механизма страны
Система инженерно-технических, экономических, правовых, экологических действий и мероприятий по регулированию землевладения и землепользования на территории страны
Отрасль научной деятель- ности (научная дисципли- на)
Систематизированное знание об организации рационального использования и охране земель
Контрольные вопросы и задания. 1. Каковы объективные причины возникновения
землеустройства? 2. Чем отличается понятие «землеустройство» от понятий «межева-
ние» и «землемерие»? 3. Каково основное содержание землеустройства в различных обще-
ственно-экономических формациях? 4. Как изменилось понимание землеустройства в Рос-
сии на различных исторических этапах развития страны? 5. В чем заключается экономиче-
ская, правовая, техническая, организационно-хозяйственная, экологическая сущность земле-
устройства? 6. Перечислите основные теории землеустройства и назовите их положи-