Файл: России теоретические и правовые основы.pdf

40 способных согласовывать прогнозы по различным тематическим направлениям»
60
Преодолению нестабильности в условиях кризиса может содействовать использование управленческих технологий, которые способны правильно оценить угрозы, и перспективы муниципального развития. В качестве наиболее эффективной технологии подобного рода может рассматриваться технология
«стратегирования», которая включает в себя процессы стратегического планирования, прогнозирования и управления.
Приоритетная задача стратегирования - оценка достижимости заявленных ориентиров территориального развития. Сложность использования технологии заключается в том, что целевые ориентиры могут носить противоречивый характер, в то время как комплексное развитие территории должно предусматривать оптимальную комбинацию в отношении достижимости каждой цели
61
Несомненным достижение на уровне правового регулирования стратегического планирования является закрепление задачи координации государственного и муниципального стратегического управления, с учетом мер бюджетной политики.
Субъекты РФ получили право самостоятельно определять систему документов стратегического планирования, требования к их содержанию, порядок разработки и согласования стратегических документов. Органы государственной власти могут осуществлять разработку стратегии развития
60
Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум
«Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов».
Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017)
61
Цыбатов В. А. Ситуационное прогнозирование и стратегическое планирование социально-экономического развития региона. Инструменты оперативного принятия решений в условиях жестких ограничений и внешних санкций: тезисы доклада / В. А. Цыбатов, М. А. Ходимчук // XIII Общероссийский форум
«Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов».
Санкт-Петербург, 27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Khodimchuk,Tsibatov.pdf. (дата обращения 12.09.2017)

41 части территории субъекта, которая объединяет нескольких муниципальных образований, имеющих особенные цели и задачи развития.
В свою очередь муниципальные образования разрабатывают собственные стратегии социально-экономического развития, программы и планы мероприятий по их реализации.
Увеличение общего количества документов, регулирующих процессы разработки стратегий социально-экономического развития, вместе с тем, усложняет процесс их «взаимоувязки» и поддержания в актуальном состоянии.
Однако ряд авторов склонны полагать, что правовая основа регулирования процессов стратегического планирования должна быть увеличена. Так, Т. В.
Ускова и А. Н. Чекавинский, выдвигают тезис о недостаточности регулирующих документов, и предлагают расширить их состав, добавив к ним
«отраслевые документы стратегического планирования, определяющие развитие отдельной сферы или отрасли»
62
Одним из важных аспектов реализуемости, принятых стратегических документов является их согласованность, как по отдельным направлениям, так и по уровням публичной власти. Ранее муниципальные стратегии обычно не имели связи с вышестоящими стратегическими документами, что негативно отражалось на их реалистичности. Вместе с тем, принципы стратегического планирования, указанные в ст. 7 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
63
, не предусматривают обязательного принципа согласованности стратегий разных уровней. Упоминание в ряде статей о необходимости согласования региональных стратегий с федеральными, а муниципальных, в свою очередь региональными и федеральными, не предусматривает обратного вектора согласований – от муниципалитетов к региону и федерации. Данное обстоятельство ставит органы местного самоуправления в достаточно сложную ситуацию, которая определяет
62
Ускова Т. В. Закон о стратегическом планировании в Российской Федерации: достоинства и нерешенные вопросы (экспертная оценка) // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. —
2014. — № 4 (34). — С. 66.
63
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.

42 их деятельность в плане стратегического планирования в зависимость от решений органов государственной власти
64
Определенная несогласованность сложившегося на данный момент корпуса стратегических документов выражается в разнице временных
«горизонтов», которые не всегда совпадают с датой окончания реализации
Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской
Федерации на период до 2020 г. (Распоряжение Правительства РФ)
65
Фактически можно говорить о несоответствии стратегий субъектов РФ стратегиям соответствующих федеральных округов
66
. Так, например, в своем исследовании В. В. Болтунов отмечает, что «из 24 показателей Стратегий социально-экономического развития Приволжского федерального округа на период до 2020 г. только 4 совпали с показателями Стратегии развития
Республики Мордовия»
67
Снижение роли муниципалитетов при формировании стратегии вышестоящего уровня несет в себе определенные угрозы, выражающиеся в снижении полезного эффекта от разрабатываемых мероприятий. Вместе с тем, наличие в новом Федеральном законе положений о необходимости согласования стратегий регионального уровня со стратегическими документами муниципального уровня управления будет иметь несомненный положительный эффект. Положительный эффект согласованности действий будет выражаться в:
«- росте эффективности всего комплекса реализуемых мероприятий;
- единстве методологии и «профилактики» дублирования;
64
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)
65
О концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до
2020 года: распоряжение Правительства РФ от 17 нояря 2008 г. № 1662-р (вместе с «Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации до 2020 года»).
66
Об утверждении Стратегии социально-экономического развития Уральского федерального округа до 2020 года: режим доступа: http://www.pravo.gov.ru - 04.01.2015. (дата обращения 23.10.2017)
67
Болтунов В. В. Стратегия социально-экономического развития субъекта Российской Федерации в свете принятия нового законодательства о стратегическом планировании / В. В. Болтунов // Гуманитарные, социально-экономические и общественные науки. — 2015. — № 2. — С. 319-321.

43
- снижении трудоемкости подготовки вышестоящего документа и повышение его качества»
68
Дальнейшее развитие законодательства, регулирующего сферу стратегического управления должно быть ориентировано на необходимость определения роли различных стратегий и установления их взаимосвязи для определения единых подходов к развитию всех территорий.
В этой связи необходимо уравновесить подходы к разработке планов стратегического развития по вектору «сверху вниз» и «снизу-вверх».
Необходимо минимизировать практику разработки целей и задач развития территории «в разрезе исключительно собственных потребностей и возможностей, активизировать обмен информацией по всем направлениям»
69
, что будет содействовать выстраиванию сбалансированных целей и задач развития.
Одним из проблемных аспектов формирования системы стратегических документов и подготовки качественных прогнозов развития на муниципальном уровне управления, который не урегулирован положениями федеральный закон
«О стратегическом планировании в Российской Федерации» — это проблема обеспечения органов местного самоуправления первичной статистической информацией о деятельности организаций, размещающихся на территории муниципалитета.
В соответствии с действующим законодательством первичная информация о деятельности организаций носит конфиденциальный характер, и не может быть предоставлена третьим лицам, к которым относятся и органы исполнительной власти. В соответствии с налоговым законодательством
68
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)
69
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)

44 налоговые органы не могут представлять в разрезе организаций информацию о поступлениях налогов, налоговой задолженности и т. д.
Таким образом, отсутствие объективной информации негативно сказывается на качестве прогнозов, т. е. целесообразно внести изменения в федеральное законодательство в части расширения доступа органов власти к информации о деятельности организаций.
Поскольку стратегическое планирование базируется на результатах сбора и обобщения максимально большого количества информации о характеристиках социально-экономической системы необходимо формировать базы данных, которые отражают динамику развития как самой территории муниципалитета, так характеризуют динамику развития «внешней среды». В определенной степени решение данной проблемы предусматривается за счет создания федеральной информационной системы стратегического планирования, что предусмотрено ст. 14 федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
70
. Федеральная информационная система стратегического планирования должна стать инструментом передачи информации посредством которого предусматривается взаимодействие участников разработки стратегий разного уровня.
Сложность представляется в том, что перечень показателей, установленных для стратегий субъектов РФ, не может быть представлен в систему, поскольку некоторые показатели определяются другими документами, порядок утверждения и статус которых требует уточнения.
В результате предусматривается создание системы формирования стратегий в рамках которой разработчики будут опираться на аналитические материалы стратегий различных уровней. Федеральная стратегия заимствует информацию о социально-экономическом развитии и о планах развития из региональных, региональные в свою очередь из муниципальных. Едина информационная база позволит:
70
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.

45
- снизит риски информационного вакуума о процессах социально- экономического развития в рамках локальной территории;
- реализовать процедуры предварительного согласования документов;
- упростить сбор информации о социально-экономическом развитии
71
Важной часть разработки документов стратегического планирования является их независимая экспертиза. В соответствии с положениями федерального закона «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
72
нормативные правовые акты всех уровней власти должны проходить антикоррупционную экспертизу, которая может проводиться имеющими специальную аккредитацию официальными органами, и гражданами России.
Важность привлечения граждан к экспертизе стратегических документов обусловлена направленностью самих этих документов. С одной стороны, стратегия, как плановый документ не имеет статуса нормативного правового акта, и поэтому под антикоррупционную экспертизу не подпадает, но она
(стратегия) имеет большое влияние на жизнь населения территории муниципалитета превосходит, в силу чего превосходит большинство аналогичных документов. Целесообразно в связи с этим добавить независимую общественную экспертизу разрабатываемых стратегий, в отличие от антикоррупционной проверки подобная экспертиза должна быть добровольной.
В свете требований об общественном обсуждении ст. 13 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
73
и федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской
71
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)
72
Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) // Собрание законодательства
Российской Федерации. - № 29. - Ст. 3609.
73
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.

46
Федерации»
74
инструменты реализации экспертизы становятся понятны. В процесс согласования документа должна быть вовлечена еще одна сторона — субъекты общественного контроля. Достаточно «открыть доступ к проектам стратегий для всех желающих, а не только для официальных органов (с обязательным соблюдением требований законодательства об охраняемой законом тайне)»
75
Следует заметить, что в новом федеральном законе
76
нет положений о корректировке ранее принятых документов. Однако, динамика развития современного общества и общественных отношений требуют создания гибкого
«механизма корректировки, способного при этом не перегружать процесс реализации стратегии»
77
. Многие специалисты сходятся во мнении, что периодичность возможных корректировок должна соответствовать годовому циклу реализации стратегических документов, и в обязательном порядке предусматривать создание «рабочей группы с целью «инвентаризации» изменений, произошедших за год (учитываются мировые изменения, преобразования в сфере реализации данной стратегии, а также в стратегиях разных уровней)»
78
По итогам ежегодной проверки может быть принято решение о внесении изменений, которое обнародуется для согласования со всеми заинтересованными сторонами. Также можно добавить, что в условиях
74
Об основах общественного контроля в Российской Федерации: федеральный закон от 21.07.2014 № 212-
ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства Российской Федерации. № 30. - (Часть I). - Ст. 4213.
75
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)
76
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.
77
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)
78
Петров И. В. Закон о стратегическом планировании: согласованность государственного и муниципального стратегического планирования: тезисы доклада // XIII Общероссийский форум «Стратегическое планирование в регионах и городах России: обновление стратегий, обновление смыслов». Санкт-Петербург,
27-28 октября 2014 г. — режим доступа: http://2014.forumstrategov.ru/upload/documents/Petrov_1.10.pdf. (дата обращения 12.09.2017)

47 повышения значимости вопроса мобилизационной подготовки экономики
России, проблемам гибкости и адаптивности системы стратегического планирования должно уделяться пристальное внимание.
Одним из пробелов федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»
79
, по нашему мнению, является отсутствие требования, соответствия принимаемых стратегических документов образцам лучшей практики государственного и муниципального управления.
Кроме того, по мнению Ю. Б. Винслава, новый федеральный закон не раскрывает должным образом такие понятия как - «приоритеты социально- экономического развития», «социально-экономическое развитие». Данное обстоятельство имеет большое влияние на понимание различия таких категорий как - «рост», «развитие» и таких утвердившихся в российской практике понятий как - «обедняющий рост», «деградационный рост», «рост с антиразвитием», «рост без развития»
80
. Минусом является также отсутствие в тексте нормативного акта трактовки понятия «национальная безопасность».
В Стратегии национальной безопасности РФ до 2020 г.
81
этот термин трактуется как «состояние защищенности личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз, которое позволяет обеспечить конституционные права, свободы, достойные качество и уровень жизни граждан, суверенитет, территориальную целостность и устойчивое развитие Российской Федерации, оборону и безопасность государства». Отсутствие толкования категории
«национальная безопасность», по мнению Ю. Б Винслава, в новом федеральном законе серьезно «препятствует поиску мер противодействия и нейтрализации угроз при разработке документов стратегического планирования»
82 79
О стратегическом планировании в Российской Федерации: федеральный закон от 28.06.2014 № 172-ФЗ
(ред. от 30.10.2017) // Собрание законодательства. - № 26 (часть I). - Ст. 3378.
80
Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. —
С. 8.
81
О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации: указ Президента РФ от 31.12.2015 № 683 // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 1 - (часть II). -Ст. 212.
82
Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. —
С. 9.

48
В силу того, что развитие муниципальных образований в современный условиях невозможно без достаточного уровня инвестиционных вливаний, при разработке стратегических документов необходимо привлечение представителей бизнес-структур, представителей экспертных и общественных организаций. Исходя из этого, органам местного самоуправления необходимо создавать условия, которые позволят заинтересованным лицам принять участие в подготовке стратегических документов. В противном случае многократно возрастает «риск не реализации запланированных мероприятий»
83
«Закрытый» характер формирования стратегических документов, с позиции взаимосвязи стратегического и бюджетного планирования, в рамках практической деятельности органов местного самоуправления, может привести к тому, что прогнозы будут «подгоняться» под текущие параметры бюджета и государственных программ, а текущий бюджет муниципалитета не будет учитывать прогнозные показатели.
Одной из важных проблем внедрения механизмов стратегического управления развитием муниципального образования является недостаточный уровень компетентности муниципальных служащих в вопросах разработки и контроля документов стратегического планирования. Как показывает практика необходимо, как минимум 2-3 специалиста в структуре местной
Администрации, подготовленных к решению подобных задач. Однако большинство муниципалитетов России не способны закрыть данный пробел в штатной структуре органов местного самоуправления. В этой связи, реализация положений федерального закона потребует привлечения внешних консультантов и разработчиков стратегических документов, что не всегда является оптимальным вариантом решения задач развития конкретного муниципального образования.
83
Винслав Ю. Б. Стратегическое макропланирование и национальная промышленная политика: содержательны ли официальные законопроекты? // Российский экономический журнал. — 2014. — № 3. —
С. 11.