Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

1
Фененко Ю.В. Муниципальные системы зарубежных стран: правовые вопросы социальной безопасности / Ю.В. Фененко. - М. : МГИМО-Университет, 2004. - 401 с.
МОСКОВСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ ИНСТИТУТ
МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ (УНИВЕРСИТЕТ)
МИД РОССИИ
МЕЖДУНАРОДНЫЙ ИНСТИТУТ УПРАВЛЕНИЯ
Ю.В.ФЕНЕНКО
МУНИЦИПАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН:
правовые вопросы социальной безопасности
Москва
2004

2
Книга посвящена муниципальным системам зарубежных стран, их роли в обеспечении социальной безопасности. В работе даются краткие сведения об административно-территориальном устройстве страны, раскрывается структура местного управления, порядок работы и формирования местной власти, затрагиваются вопросы компетенции и реализации функций, системы финансирования местного управления, что обеспечивает социальную стабильность, делает жизнь граждан безопасной. Особое место в книге отводится характеристике отношений между центральными и местными властями, включая формы контроля центра за муниципальными органами. Приводятся нормативно- правовые акты и другие материалы, которые, иллюстрируют действие механизмов местного самоуправления.
Пособие рассчитано, прежде всего, на студентов, изучающих курсы
«Конституционное (государственное) право зарубежных стран», «Конституционное право
Российской Федерации» и «Муниципальное право Российской Федерации», на аспирантов и преподавателей юридических ВУЗов.

3
Предисловие
Местное самоуправление является непременным атрибутом любого современного демократического общества. Зарубежный муниципализм знает громадное количество разнообразных моделей и типов организации местного самоуправления. Различия в построении систем местного самоуправления зависят от многих факторов: политического режима, доминирующей в стране идеи организации власти и управления на местах, государственного устройства и административно-территориального деления государства, национальных традиций и пр.
Становление местного самоуправления в России проходит в условиях широкомасштабного реформирования политической и социально- экономической жизни общества и в значительной мере предопределяется заинтересованностью государства в развитом институте местного самоуправления, которое выступает связующим звеном между населением и государственными структурами. Ключевой вопрос местного самоуправления
- объединение усилий местного населения по решению местных вопросов, которые, конечном счете, обеспечивают демократизм, стабильность и целостность российского государства.
Период с момента конституционного учреждения в России местного самоуправления срок достаточный для того, чтобы судить о результатах.
Однако результаты пока никого не удовлетворяют: ни ученых, ни практиков
– государственных и муниципальных служащих, ни население. В связи с этим, не малый интерес вызывает организация самоуправления в западных странах.
Что же касается социальной безопасности, то здесь защита жизни, здоровья, благополучия, прав и свобод человека является главной, непосредственной целью. В этом состоит суть социальной системы регулирования отношений между людьми, их жизнеобеспечения и социализации.

4
Социальная безопасность - состояние общества, предполагающее реализацию в нем основополагающих принципов социальной справедливости, обеспечение гражданам страны базового набора социальных благ и высоких жизненных стандартов. Все это, взятое в совокупности, является фундаментом общественной стабильности.
Критический уровень социальной безопасности личности, семьи, большинства социальных групп и слоев российского общества в настоящее время насущным образом требует переосмысления проблем социальной стратегии развития России с учетом ее потенциала, традиций, исконных ценностей народа, исторической природы огромного многонационального государства.
Цель, которую поставил перед собой автор, состоит в изучении систем местного самоуправления в зарубежных странах, в изучении опыта этих стран по вопросам обеспечения социальной безопасности на уровне муниципальных образований.
При характеристике территориальной организации муниципального управления в зарубежных странах следует учитывать, что очень часто в литературе и зарубежной, и отечественной, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия "местное самоуправление" и "местное управление", выделяется разное число уровней в системе местного управления и самоуправления. При этом не проводится четкого разграничения уровней собственно местного самоуправления и местного управления. Да и сделать это весьма непросто, ибо оба эти понятия отражают сложный, но, по сути, единый механизм осуществления власти на местах.
Поэтому одни авторы полагают, что не следует жестко противопоставлять эти понятия, предлагая рассматривать их как соотношение части с целым
1 1
См.: Гильченко Л.В. Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право – М.:
МОНФ и МИГПИ, 1998; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение – М.: МОНФ, 1998.
. Местное управление, являясь достаточно сложным и гибким механизмом, может включать в себя как государственную

5 администрацию на местах, так и органы, избираемые населением, т.е. органы местного самоуправления. Именно в таком качестве местное управление входит в государственный механизм, обладая большим своеобразием и самостоятельностью по сравнению с его другими элементами. Это обусловлено, прежде всего, и главным образом спецификой такой составной части местного управления, как местное самоуправление.
Другой подход к выяснению соотношения этих двух понятий предполагает известное противопоставление местного самоуправления и местного управления
2
Все страны имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Но местное самоуправление, как свидетельствуют зарубежные источники, не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства
Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Осуществляется местное управление, как правило, через назначаемые вышестоящей властью административные органы.
Местное самоуправление трактуется как деятельность самого населения местной территориальной единицы, т.е. территориального коллектива и его выборных органов по решению местных вопросов.
3
В качестве одной из тенденций развития местной власти (и, прежде всего, на ее среднем и высшем территориальных уровнях) можно выделить стремление к органическому, наиболее оптимальному сочетанию самоуправления с его известной автономией, самостоятельностью и государственного управления на местном уровне, позволяющего усилить государственные начала в местном управлении, обеспечить в деятельности органов местного самоуправления, местной администрации реализацию и защиту общенациональных интересов.
2
C
м.: Уткин Э.А., Денисов А.Ф.
Государственное и муниципальное управление. — М.: Издательство
«ЭКМОС», 2001.
3
См.: Гладышев А.Г., Иванов В.Н., Патрушев В.И. Муниципальная наука: теория, методология, практика.
М.: Муниципальный мир, 2003.

6
Соотношение различных форм местного управления, сочетание государственного управления и местного самоуправления при организации власти на местах определяется историческими, географическими и демографическими особенностями той или иной страны, политическим режимом, а также правовой системой. Так, для многих зарубежных стран характерна весомая роль в местном управлении назначаемых сверху представителей центральной власти, т.е. так называемого “прямого государственного управления на местах” или же “местного государственного управления”.
4
При этом прямое государственное управление на местах может функционировать как преимущественно только на региональном уровне (что характерно для многих западных государств, имеющих в основе французскую модель местного управления), так и во всех административно- территориальных единицах (что типично для многих развивающихся стран).
Так, в Дании на региональном уровне имеется 14 окружных префектур.
Префект назначается государством. Префект возглавляет комитет, в состав которого входят четыре члена окружного совета, избираемого на общих выборах. Данный комитет осуществляет контрольные функции за муниципалитетами. Он вправе отменить решения муниципальных органов либо по собственной инициативе, либо по просьбе граждан, либо по требованию меньшинства муниципального совета, если окажется, что решения эти не соответствуют законодательству, как по форме, так и по содержанию. Муниципалитеты обязаны направлять свои финансовые отчеты контролирующему органу, с тем, чтобы доказать, что их деятельность осуществляется в соответствии с действующим законодательством
5
Во Франции представителями государства в департаменте и регионе
(заменившими префектов и супрефектов, осуществлявших исполнительную власть в департаменте, административную опеку за коммунами) являются
“комиссары республики” и “помощники комиссара республики” (прежние
4
См.:Зарубежный опыт территориальной организации местного самоуправления http://www.ime.kolyma.ru/Dime/d32.htm
IME дайджест.
5
См.: Местное самоуправление. Национальная ассоциация местных властей Дании и Союз российский городов. Москва. 1995.

7 названия сохранились для обозначения званий в корпусе префектов).
6
Комиссар республики наблюдает за правильным осуществлением полномочий департаментскими службами; он - второй после председателя генерального совета распорядитель делами в департаменте. Это лицо -
“хранитель власти государства” в департаменте. Делегат правительства, он непосредственно представляет премьер-министра и каждого из министров
7
В ряде стран представителями государства могут выступать мэры
(бургомистры) муниципалитетов. Так, в Бельгии бургомистр назначается королем из числа членов коммунального совета и является одновременно представителем короля, главным магистратом коммуны
8
В
Нидерландах бургомистр, являющийся председателем исполнительного органа муниципалитета, назначается королевским указом по рекомендации королевского комиссара по делам данной провинции после консультаций с муниципальным советом. Он наделен некоторыми государственными полномочиями. На нем лежит ответственность за полицию и пожарные службы. Он вправе, если сочтет, что – то или иное решение муниципального органа противоречит законодательству или общим интересам, воздержаться от его выполнения и должен проинформировать об этом исполнительный орган провинции, который вносит этот вопрос на рассмотрение правительства
9
Система местных органов строится в соответствии с административно- территориальным делением, которое в унитарных государствах относится к компетенции центральной власти, а в федеративных, как правило, - к ведению субъектов федерации. Однако далеко не всегда территориальные единицы имеют органы, избираемые населением. В ряде случаев, например в кантонах, и округах Франции, германских округах, осуществляется по
6
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве. 1993.
7
См.: Виталь Дюран Э. Местные органы власти во Франции. Москва, 1996.
8
См.: Материалы семинара по обмену опытом "Россия и Европа – опыт развития местного самоуправления".
Общероссийская общественная организация "Муниципальная Академия". 23-31 июля 2004 г. Германия –
Бельгия – Голландия. /www.akad.ru/.
9
См.: Материалы семинара по обмену опытом "Россия и Европа – опыт развития местного самоуправления".
Общероссийская общественная организация "Муниципальная Академия"23-31 июля 2004 г. Германия –
Бельгия – Голландия. /www.akad.ru/.

8 существу прямое государственное управление. Представительные органы в них не образуются
10
. Образование особых административных единиц для выполнения определенных государственных функций предусматривает ст.
285 Конституции Колумбии
11
. В границах специальных территориальных единиц могут действовать органы местного самоуправления. Например, к числу местных органов управления в США относятся не только органы графств, муниципалитетов, но и школьных и специальных округов. В США
насчитывается 14721 школьный округ.
12
Школьные округа, объединяющие большую часть школ, независимы от местных органов графств и муниципалитетов. Школьные округа управляются школьными советами
(состоящими из пяти-семи человек). Большая часть школьных советов избирается населением. Совет разрабатывает основы образовательной политики в своем округе, бюджет округа, размер налогов, взимаемых на нужды школьного округа. Советы школьных округов распоряжаются субсидиями от федерального правительства и правительства штатов на образование, нанимают преподавателей. Вне школьных округов (в школьных системах, подчиняющихся штатам, графствам, муниципалитетам) обучается около 20% учащихся государственных школ
13
Первичной ячейкой местного самоуправления в зарубежных странах выступают, как правило, городские и сельские коммуны, которые могут именоваться по-разному (в Дании, например, это муниципалитеты), а также значительно отличаться друг от друга размерами территории, численностью населения. Так, в соответствии с законодательством Австрии субъекты ее федерации (земли) подразделяются на общины. Община является территориальной единицей, обладающей административной автономией, и в то же время представляет собой административный избирательный округ.
10
См.: Raffaele Carnevale. Tax Collection Takes Stage in European Local Government Rating; Standard & Poor's
Credit Week, April 11, 2001/
Цит. по Кредит Russia; Баранова К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии. Москва, Дело и сервис.2000; Виталь Дюран Э. Местные органы власти во
Франции. Москва, 1996.
11
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 270.
12
См.: Правовое регулирование местного управления в США// Социальные и гуманитарные науки: заруб. литература. Сер.4: Государство и право. 1993. 3/4. С. 53 - 59.
13
См.: Местное самоуправление и федерализм: опыт США. Архив ИЭГ. www.opec.ru/library/.

9
При этом любая община с численностью не менее чем в 20 тыс. человек должна, если только этим не ставятся под сомнение интересы соответствующей земли, получать по своей просьбе и по закону земли особый муниципальный статус. Город, имеющий такой статус, обладает помимо административных функций общины также и административными функциями района.
14
В Австрии - более 2300 общин. Средняя площадь общин составляет более 93 км. Средняя численность населения - более 3 тыс. человек. Наибольшее число общин (1537) имеют численность населения в пределах от 1 тыс. до 5 тыс. человек
15
В Нидерландах общее число коммун - 647. В среднем коммуны имеют территорию более 50 км и численность населения более 2 тыс. При этом 342 коммуны (т.е. 52,9%) насчитывают от 10 тыс. до 50 тыс. жителей.
16
Во
Франции - более 36 тыс. коммун, при этом более 32 тыс. коммун имеют население менее 2 тыс. человек
17
В некоторых странах создаются небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, которые не имеют статуса муниципалитетов.
Например, в Испании насчитывается более 3670 местных общин, размер которых меньше размера коммуны (в Испании - 8082 коммуны). Они носят названия: хутор, приход, посад и т.п. Данные образования осуществляют децентрализованное управление разрозненными поселениями. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или от компетентного муниципалитета, мнение которого в любом случае в соответствии с законодательством должно быть принято во внимание.
18 14
См.: Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985.
В Англии, в систему местного управления которой входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломерации (Манчестер, Западный
Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы, насчитывается также
15
См.: Старцев Я.Ю. Курс лекций "Государственное и муниципальное управление в зарубежных странах".
М. РУДН,2003.
16
См.: Шишкина Н.Э. Местное управление в зарубежных странах: сущность и современные проблемы развития. 1.13. Местное управление в Нидерландах. www.internet-law.ru.
17
См.: Общие сведения о праве урбанизации во Франции. М., 1994.
18
См.: Местная власть в Испании: управление финансами. М.: ИНИОН, 1994.

10 более 8 тыс. приходских советов, в задачу которых входит представление мелких услуг на местном уровне
19
Законодательство зарубежных стран о местном самоуправлении не исключает возможности объединения коммун
20
а) не наносит ущерба функциям заинтересованного властного органа общин, когда речь идет о выполнении порученных ему органом государственного управления задач;
. Так, в Австрии общины могут вступать в соглашение с целью создания межобщинных объединений, которым от имени общин поручается выполнение задач, входящих в их компетенцию. Эти соглашения должны быть одобрены надзорным органом власти. Одобрение дается в виде постановления при условии, что соглашение соответствует закону и что создание объединения: б) отвечает интересам с точки зрения целесообразности, эффективности и рентабельности, когда общины редут свою деятельность в сфере приложения частного права.
В Испании автономные области вправе создавать на своей территории комарки (надмуниципальные общины) или другие образования, которые объединяют различные коммуны, имеющие общие интересы, требующие отдельного управления. Создание комарки может состояться по инициативе заинтересованных коммун в том случае, когда две пятых из них не противятся этому и когда эти две пятых представляют половину населения.
Законы автономных областей устанавливают комаркальные территориальные округа, состав и функции их органов управления, которые должны представлять муниципалитеты, объединяющиеся в комарки. В Каталонии насчитывается 37 комарок.
21 19
См.: Беннет Р.Дж. Пути децентрализации государственного управления (Великобритания)// Проблемы теории и практики управления. 1992. 1. С. 4 - 8.
Необходимо также отметить, что в Испании
20
См.: Муниципальные системы зарубежных стран. www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO.
21
См.: Штейнберг Д. С. Шашкова А. Н. Местное самоуправление в России и Испании: сравнительный анализ. Российская юстиция.- 1999.– N12.-С.51-52.