Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf
ВУЗ: Не указан
Категория: Не указан
Дисциплина: Не указана
Добавлен: 09.12.2023
Просмотров: 473
Скачиваний: 1
ВНИМАНИЕ! Если данный файл нарушает Ваши авторские права, то обязательно сообщите нам.
ГЛАВА I. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО
САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Понятие правового регулирования местного самоуправления и
управления социальной безопасностью
Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов различных стран мира. Единого мнения по поводу основных институтов самоуправления нет и быть не может, однако есть сложившиеся устойчивые взгляды на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления. В этой главе делается попытка обобщить наиболее популярные и распространенные точки зрения на проблемы самоуправления в сфере социальной безопасности.
Органы местного самоуправления — это органы, которые избираются непосредственно гражданами.
Местное управление — это органы, назначаемые центральной властью.
В этом их главное отличие: самоуправление — избираемые органы, управление — назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность — не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права.
Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержат либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, Конституция Японии
содержит главу 8 "Местное самоуправление"
42 42
См.: Конституция Японии. Промульгирована 3 ноября 1946 года. Вступила в силу 3 мая 1947 года.
Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 305.
. Эта глава включает всего
21 четыре статьи (ст. ст. 92—95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. В ней говорится, что в стране имеются такие органы, и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа.
43
Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и коммуны"
Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент
— общегосударственный орган — должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.
44
. Этот раздел посвящен в основном регулированию правового статуса областей. Статус областей в Италии достаточно специфичен.
Область — это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной единицы, и органы тут более весомого статуса. Что касается органов провинций и коммун, то в
Конституции Италии о них говорится совсем немного: "Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики" (ст. 128); "провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления" (ст. 129)
45
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной Конституции — основном
. Указывается также, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.
43
См.: Цунэо Инако. Современное право Японии. – М., 1999.
44
См.: Конституция Италии. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное особие/Составитель
В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 267.
45
См.: Конституция Италии. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель профессор В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 271.
22 законе ФРГ. Это статья 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества
46
Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также в пункте 3 статьи 105 47
. Однако, если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден–Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов.
48
Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти
Конституция Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных коллективах"
Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.
49
, в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам:
"Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом"
(ст. 72).
50 46
См.: Основной закон (Конституция) Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001.
Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы, и определяет принцип выборности органов,
47
См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
48
См.: Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден–Вюртенберг).
М.: Де-юре, 1996. С. 53—200.
49
См.: Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года. Конституции зарубежных стран. М.:
Издательство «Юрлитинформ». 2003. С. 49-69.
50
См.: Там же. С. 62.
23 которые должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон, и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.
Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное самоуправление". Там применяется категория "местная администрация". В разделе 8 главе II Конституции Испании "О местной администрации" говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников.
Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды
(
мэры) избираются советниками или населением
51
Отметим, что термин "муниципалитет", "муниципальный орган" в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления — органа избираемого. В США и Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах — это любые избираемые органы.
52
В Конституции Греции (раздел Ф, который называется "Об администрации", глава 1 "Организация администрации") сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти.
Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в пункте 2 статьи 102 говорится:
"Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования".
53 51
См.: Конституция Испании. (Одобрена генеральными кортесами на пленарных заседаниях конгресса депутатов и сената 31 октября 1978 года, утверждена испанским народом на референдуме 6 декабря 1978 года, подписана е.в. королем перед генеральными кортесами 27 декабря 1978 года). См.: Конституции зарубежных стран. М.: Издательство «Юрлитинформ». 2003. С.227.
Это следует понимать так, что местное управление и местные
52
См.: В основании пирамиды: как работают местные органы самоуправления в США, Великобритании,
Франции // Народный депутат. 1990. 14. С. 112 - 118.
53
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Сборник "Конституции государств
Европы". Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.
24 власти — это избираемые органы, фактически это органы самоуправления.
Греческая Конституция (п. 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением
54
Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но, применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и органами самоуправления будем называть только избираемые органы. Как видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.
Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств — членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами
55
Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет
Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают
54
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Сборник "Конституции государств
Европы". Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.
55
См.: Серия Европейских Договоров № 122. Европейская хартия о местном самоуправлении.
Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. ISBN 92-871-0804-8.Май 1990.
25 полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.
Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.
26
§ 2. Основные черты административно–территориального деления
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление — это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством.
Административно- территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения); национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы — это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.
Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.
Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–
27 территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и от численности населения.
Называют двухзвенные системы административно–
территориального деления, трехзвенные и т. д. Есть даже пятизвенные системы — такая система существует во Франции.
56
Низшим звеном французского административно–территориального деления является коммуна. Коммуна — основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено.
Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна — это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет — низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры
57
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон — это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона)
58
, а кантон французский — этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д
59
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо — государственный чиновник —
56
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993.
57
См.: Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
58
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
59
См.: Федерация в зарубежных странах. – М.: Юридическая литература, 1993.
28 именуется субпрефектом. Округ — третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено — департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления — генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом?). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.
Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми; важно то, что это представители граждан
60
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции
—
регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова — режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во
Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия,
Нормандия и т. д. В регионе есть префект региона — им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.
61
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления или только органы управления (назначаемые правительством). Это возможно после военных переворотов и в условиях диктатуры. Чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления.
Как мы видим, во Франции существует достаточно сложная структура местных органов.
60
См.: Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
61
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции. М., 1993.
29
Классическим примером такой системы является французская система, где существуют и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Назовем иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун,
Сенегал),
62
трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия),
63
а так же в
Африке (Кения),
64
двухзвенная система существует обычно в небольших
странах (Дания)
65
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом: округа (это более крупные единицы), муниципалитеты (сельские единицы) и города.
Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону
66
. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства — на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно–территориальными
(может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т. д.).
67
В унитарных государствах установление административно–
территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно- территориальная структура — это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях существуют свои особенности,
Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.
62
См.: Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран//
Государство и право. 1992. 5. С. 105 - 112.
63
См.: Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М., 1995.
64
См.: Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран//
Государство и право. 1992. 5. С. 105 - 112.
65
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.:
СПАРК, 2001.; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США,
Франция, страны Латинской Америки). – М., 1994.
66
См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004;
См.: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.
67
См.: Политический механизм городского управления (на материалах США): Научно-аналитический обзор.
М., ИНИОН РАН, 2004.
САМОУПРАВЛЕНИЯ И СОЦИАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В
ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ
§ 1. Понятие правового регулирования местного самоуправления и
управления социальной безопасностью
Различные аспекты правового и фактического статуса органов местного самоуправления и управления являются постоянным объектом внимания правоведов различных стран мира. Единого мнения по поводу основных институтов самоуправления нет и быть не может, однако есть сложившиеся устойчивые взгляды на важнейшие формы деятельности местных органов власти и управления. В этой главе делается попытка обобщить наиболее популярные и распространенные точки зрения на проблемы самоуправления в сфере социальной безопасности.
Органы местного самоуправления — это органы, которые избираются непосредственно гражданами.
Местное управление — это органы, назначаемые центральной властью.
В этом их главное отличие: самоуправление — избираемые органы, управление — назначаемые. Однако справедливо отмечается, что выборность — не единственное свойство и качество органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны не только избираться, но и обладать определенным комплексом полномочий, определенной самостоятельностью, т. е. иметь реальные права.
Полномочия местных органов, как правило, закрепляются в специальных нормативных актах. Ряд зарубежных конституций содержат либо главы, либо отдельные статьи, посвященные местному самоуправлению. Как правило, такие главы невелики по объему и содержат отсылки к текущему законодательству. Так, например, Конституция Японии
содержит главу 8 "Местное самоуправление"
42 42
См.: Конституция Японии. Промульгирована 3 ноября 1946 года. Вступила в силу 3 мая 1947 года.
Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 305.
. Эта глава включает всего
21 четыре статьи (ст. ст. 92—95). Она включает лишь основные принципы и положения, касающиеся местного самоуправления. В ней говорится, что в стране имеются такие органы, и работа их устанавливается законом, главные должностные лица органов публичной власти избираются населением, местные органы имеют право управлять своим имуществом. Специальный закон, применяемый в отношении какого-то конкретного местного органа, может быть издан парламентом не иначе как с согласия большинства избирателей, проживающих на территории данного местного органа.
43
Конституция Италии включает раздел 5 "Области, провинции и коммуны"
Это, кстати, довольно своеобразное положение: парламент
— общегосударственный орган — должен учитывать мнение жителей конкретной местности, если закон касается их интересов.
44
. Этот раздел посвящен в основном регулированию правового статуса областей. Статус областей в Италии достаточно специфичен.
Область — это крупный регион, области в Италии бывают с автономным статусом и с обычным статусом. Указанная единица не совсем подходит под понятие "местной" административно-территориальной единицы, и органы тут более весомого статуса. Что касается органов провинций и коммун, то в
Конституции Италии о них говорится совсем немного: "Провинции и коммуны являются автономными образованиями в рамках принципов, установленных общими законами республики" (ст. 128); "провинции и коммуны являются также территориальными единицами государственного областного деления" (ст. 129)
45
Законодательство ФРГ достаточно подробно регулирует проблемы местного самоуправления и управления. Несколько статей, посвященных данной проблеме, содержатся в федеральной Конституции — основном
. Указывается также, что подробное правовое регулирование устанавливается законами.
43
См.: Цунэо Инако. Современное право Японии. – М., 1999.
44
См.: Конституция Италии. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное особие/Составитель
В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 267.
45
См.: Конституция Италии. Сборник "Конституции зарубежных государств: Учебное пособие/Составитель профессор В.В. Маклаков. - 4-е изд., переработанное и дополненное - М.: Волтерс Клувер, 2003.
См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 271.
22 законе ФРГ. Это статья 28, где говорится, что в землях, округах, общинах народ должен иметь представительство, созданное всеобщими, прямыми, свободными, равными и тайными выборами. Здесь же говорится, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона, под собственную ответственность, все дела местного сообщества
46
Под общинами понимаются территориальные единицы местного уровня, т.е. меньше, чем субъекты федерации земли. Об общинах и объединениях общин говорится также в пункте 3 статьи 105 47
. Однако, если брать законодательство ФРГ, наиболее подробно вопрос местного самоуправления регулируются на уровне земель. Каждая земля в ФРГ имеет свою конституцию, и в каждой земле принимаются специальные законы, посвященные местному самоуправлению. Так, например, существует объемное положение об общинах земли Баден–Вюртенберг. Это положение состоит из пяти частей и включает 147 параграфов.
48
Крайне лаконично регулирует вопрос о местных органах власти
Конституция Франции, которая содержит раздел 12 "О территориальных коллективах"
Безусловно, такой объемный нормативный акт регулирует этот вопрос очень подробно.
49
, в котором упоминаются только две административные единицы Франции, которые можно отнести к местным органам:
"Территориальными коллективами республики являются коммуны, департаменты, заморские территории. Всякие иные территориальные коллективы создаются законом. Эти коллективы свободно управляются выборными органами при соблюдении условий, предусмотренных законом"
(ст. 72).
50 46
См.: Основной закон (Конституция) Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001.
Французская Конституция только обозначает, какие существуют административные единицы, и определяет принцип выборности органов,
47
См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
48
См.: Местное самоуправление в Германии (на примере положения об общинах земли Баден–Вюртенберг).
М.: Де-юре, 1996. С. 53—200.
49
См.: Конституция Французской Республики от 4 октября 1958 года. Конституции зарубежных стран. М.:
Издательство «Юрлитинформ». 2003. С. 49-69.
50
См.: Там же. С. 62.
23 которые должны быть в этих единицах. Закреплена ссылка на закон, и все вопросы французского самоуправления регулируются законами.
Конституции Испании и Греции не употребляют термин "местное самоуправление". Там применяется категория "местная администрация". В разделе 8 главе II Конституции Испании "О местной администрации" говорится, что Конституция гарантирует автономию муниципалитетов, которые обладают всеми правами юридического лица. Их управление возлагается на соответствующие муниципальные советы, включающие алькальдов и советников.
Советники избираются населением муниципалитета посредством всеобщего, равного, свободного, прямого и тайного голосования на условиях, установленных законом. Алькальды
(
мэры) избираются советниками или населением
51
Отметим, что термин "муниципалитет", "муниципальный орган" в ряде стран равнозначен понятию органа местного самоуправления — органа избираемого. В США и Англии муниципальными органами называются только городские органы, в других странах — это любые избираемые органы.
52
В Конституции Греции (раздел Ф, который называется "Об администрации", глава 1 "Организация администрации") сказано (ст. 102), что управление местными делами принадлежит органам местной власти.
Далее говорится об органах местного управления. На наш взгляд, по греческому законодательству, понятия местного управления и местной власти отождествляются. Во всяком случае, в пункте 2 статьи 102 говорится:
"Органы местного управления пользуются административной независимостью. Их органы власти избираются путем всеобщего и тайного голосования".
53 51
См.: Конституция Испании. (Одобрена генеральными кортесами на пленарных заседаниях конгресса депутатов и сената 31 октября 1978 года, утверждена испанским народом на референдуме 6 декабря 1978 года, подписана е.в. королем перед генеральными кортесами 27 декабря 1978 года). См.: Конституции зарубежных стран. М.: Издательство «Юрлитинформ». 2003. С.227.
Это следует понимать так, что местное управление и местные
52
См.: В основании пирамиды: как работают местные органы самоуправления в США, Великобритании,
Франции // Народный депутат. 1990. 14. С. 112 - 118.
53
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Сборник "Конституции государств
Европы". Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.
24 власти — это избираемые органы, фактически это органы самоуправления.
Греческая Конституция (п. 5 ст. 102) предусматривает возможность государственного контроля за местным управлением
54
Таким образом, мы видим, что терминология, существующая в разных странах мира, достаточно своеобразна. Одни и те же органы могут называться и администрацией, и органами управления, и органами самоуправления, но, применяя принципы, заложенные в теории, мы их будем различать и органами самоуправления будем называть только избираемые органы. Как видим, такие органы есть практически в любой зарубежной стране.
Следует отметить также важный факт, что 15 октября 1985 г. была принята Европейская хартия о местном самоуправлении. Эта хартия, которая обязательна для государств — членов Совета Европы, закрепляет важнейшие конституционные, законодательные основы местного самоуправления. В ней говорится о том, что принцип местного самоуправления должен быть признан в законодательстве страны и, по возможности, в конституции страны. Под местным самоуправлением, как это закреплено в статье 3, понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения. Это право осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования.
Советы или собрания могут располагать подотчетными им исполнительными органами
55
Следует упомянуть очень важный принцип, который закрепляет
Европейская хартия о местном самоуправлении. Суть его в том, что органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают
54
См.: Конституция Греции (Греческой Республики) от 11 июня 1975 г. Сборник "Конституции государств
Европы". Издательство НОРМА, 2001 г; См.: http://constitution.garant.ru.
55
См.: Серия Европейских Договоров № 122. Европейская хартия о местном самоуправлении.
Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. ISBN 92-871-0804-8.Май 1990.
25 полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти. Следовательно, закрепляется принцип исключительной компетенции и выделяется определенная сфера самостоятельных полномочий для этих органов.
Таким образом, можно назвать два основных принципа органов местного самоуправления и вообще самоуправления как явления. Это выборность и определенный комплекс прав. Местные органы самоуправления должны иметь свою собственную компетенцию, обладать достаточно реальными правами и возможностями. О компетенции органов местного самоуправления речь пойдет ниже.
26
§ 2. Основные черты административно–территориального деления
Система органов местного самоуправления и управления, как правило, строится в соответствии с административно-территориальным делением страны. Административно-территориальное деление — это деление государственной территории на определенные части с целью наиболее рационального управления государством.
Административно- территориальное деление зависит от различных факторов. Как правило, в основе деления лежит удобство управления. К числу иных факторов, влияющих на образование административно-территориальных единиц, можно отнести: естественно-географические факторы (например, эти единицы образуются вокруг крупных городов); факторы демографического характера (единицы образуются с примерно равным числом населения); национальный или этнический состав населения; особенности бытового уклада, религиозного характера. Весьма значительное влияние имеют факторы экономического характера и факторы политической жизни.
Очень часто административные единицы существуют с незапамятных времен, т.е. они исторически сложились на территории бывших графств, княжеств, иных феодальных единиц, где граждане привыкли ощущать себя частью этой территории. Однако феодальные границы — это не есть что-то незыблемое. Они могут и перестраиваться, меняться в зависимости от потребностей современной жизни.
Как правило, в соответствии с административно-территориальным делением строится и система органов управления этими единицами, которые могут быть органами самоуправления и управления, поскольку каждая административная единица имеет какой-то орган власти или управления.
Если такого органа нет, то это уже не административно-территориальная единица.
Существуют крупные и мелкие административно-территориальные единицы. Естественно, масштабам этих единиц соответствуют имеющиеся в них органы. В разных странах есть различные системы административно–
27 территориального деления страны: более развитые и менее развитые, простые и сложные. Это зависит от размера государства и от численности населения.
Называют двухзвенные системы административно–
территориального деления, трехзвенные и т. д. Есть даже пятизвенные системы — такая система существует во Франции.
56
Низшим звеном французского административно–территориального деления является коммуна. Коммуна — основа деления. Может быть, это не совсем то, чем когда-то в СССР был сельсовет, но это тоже первичное звено.
Во Франции их насчитывается около 37 тысяч. Коммуна — это определенная численность населения, определенные границы, это первое звено государственной системы. Граждане коммуны избирают муниципальный совет — низший орган государственной власти и первичный орган самоуправления. Местный муниципальный совет выбирает мэра, который является представителем исполнительной структуры
57
Далее идет кантон. Этот термин аналогичен швейцарскому термину "кантон", но это не одно и то же. В Швейцарии кантон — это субъект федерации (там насчитывается 23 кантона)
58
, а кантон французский — этот объединение нескольких коммун. Кантон введен для удобства управления государственными делами. Своих органов самоуправления в этой структурной единице нет, кантон является избирательным округом. В кантоне имеется ряд должностных лиц, которых нецелесообразно иметь в каждой коммуне. Эта более крупная единица создается для того, чтобы в каждом кантоне для жителей нескольких коммун был свой нотариус, судья, участок жандармерии, призывной участок и т. д
59
Затем идет округ. В округе от 100 до 150 коммун. Во Франции свыше трехсот округов. Во главе округа стоит лицо не избираемое, а назначаемое правительством. Это должностное лицо — государственный чиновник —
56
См.: Местная государственная служба во Франции. Организация и общий статус. М.: Посольство Франции в Москве, 1993.
57
См.: Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
58
См.: Фляйнер Томас. Швейцария: Конституция федеративного государства и кантонов. Зарубежный опыт федерализма. Журнал «Казанский федералист». № 4. 2002.
59
См.: Федерация в зарубежных странах. – М.: Юридическая литература, 1993.
28 именуется субпрефектом. Округ — третье звено французской административно-территориальной системы.
Четвертое звено — департамент, более крупная единица, включающая около 400 коммун, или 35 кантонов. В департаменте имеется избираемый орган местного самоуправления — генеральный совет (может быть, логичнее было бы назвать его департаментским советом?). Принцип избрания этого совета достаточно прост: от каждого кантона избирается один генеральный советник. Таким образом, если в департамент входит 35 кантонов, то в генеральном совете 35 генеральных советников. Возглавляется генеральный совет префектом, который назначается правительством. Здесь достаточно своеобразное соединение принципов самоуправления и управления.
Генеральные советники избираются не прямыми выборами, а многоступенчатыми; важно то, что это представители граждан
60
Самая крупная административно-территориальная единица во Франции
—
регион (в некоторых пособиях употребляется французская транскрипция этого слова — режьон). Регион имеет региональный совет. Регионы были образованы вместо провинций, которые много веков существовали во
Франции, по традиции названия провинций стали названиями регионов. Они существуют и в настоящее время: Аквитания, Бургундия, Пикардия,
Нормандия и т. д. В регионе есть префект региона — им является префект самого крупного департамента, административный центр которого является центром региона.
61
Отметим, что иногда местные органы классифицируют на несколько групп. Называют страны, где существуют только органы самоуправления или только органы управления (назначаемые правительством). Это возможно после военных переворотов и в условиях диктатуры. Чаще всего существуют смешанные системы, где есть элементы самоуправления и управления.
Как мы видим, во Франции существует достаточно сложная структура местных органов.
60
См.: Французская Республика: Конституция и законодательные акты. М., 1989.
61
См.: Структура и функции местных коллективов во Франции. М., 1993.
29
Классическим примером такой системы является французская система, где существуют и избираемые органы, и назначаемые центральной властью.
Назовем иные способы построения структуры местной власти: четырехзвенная система применяется в ряде стран Африки (Камерун,
Сенегал),
62
трехзвенная присуща ряду стран Европы (Италия),
63
а так же в
Африке (Кения),
64
двухзвенная система существует обычно в небольших
странах (Дания)
65
Датская система, к примеру, выглядит следующим образом: округа (это более крупные единицы), муниципалитеты (сельские единицы) и города.
Округа объединяют муниципалитеты и являются как бы вторым звеном для них, а города вообще не имеют второго звена и существуют по принципу самоуправления, над ними нет никакой вышестоящей структуры, они подчиняются только закону
66
. Достаточно своеобразная система самоуправления существует в США. Там штаты традиционно делятся на так называемые графства (county), а графства — на округа. Округа могут быть самыми различными, в том числе и не административно–территориальными
(может быть школьный округ, избирательный округ, церковные приходы и т. д.).
67
В унитарных государствах установление административно–
территориального деления относится к ведению центральной власти и правительства. А в федеративных государствах административно- территориальная структура — это компетенция субъекта федерации. В разных штатах, землях, провинциях существуют свои особенности,
Важно отметить, что существует прямая зависимость системы местных органов от формы государственного устройства.
62
См.: Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран//
Государство и право. 1992. 5. С. 105 - 112.
63
См.: Филимонова М.В., Медведев С.Н. Государственный строй Итальянской Республики. М., 1995.
64
См.: Черкасов А.И. Местное управление и децентрализация власти: опыт развивающихся стран//
Государство и право. 1992. 5. С. 105 - 112.
65
См.: Евдокимов В. Б., Старцев Я. Ю. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты. – М.:
СПАРК, 2001.; Штатина М. А. Местное управление в зарубежных странах (Великобритания, США,
Франция, страны Латинской Америки). – М., 1994.
66
См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004;
См.: Могунова М. А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М., 2001.
67
См.: Политический механизм городского управления (на материалах США): Научно-аналитический обзор.
М., ИНИОН РАН, 2004.