Файл: Международный институт управления ю. В. Фененко муниципальные системы.pdf

11 существует и такая форма объединения коммун, как синдикаты коммун. Их в стране – 527.
22
Синдикаты коммун - это добровольные ассоциации коммун, направленные на совместное осуществление определенных работ и служб, относящихся к компетенции заинтересованных коммун. Речь идет о местных нетерриториальных образованиях институционального характера.
Синдикаты коммун осуществляют свою деятельность на основе своих статусов, одобренных заинтересованными муниципалитетами. В статусах определяется территориальный район деятельности данного образования, предмет деятельности, его органы и экономические ресурсы, предполагаемая продолжительность существования и другие вопросы, необходимые для его функционирования.
Подобное институционализированное сотрудничество свойственно коммунам в других странах, в частности в Бельгии, чье законодательство предусматривает разные формы межкоммунального объединения.
Межкоммунальные объединения в Бельгии представляют собой некоммерческие ассоциации, занимающиеся четко определенными вопросами в интересах коммун. Они создаются на добровольной основе.
23
Межкоммунальные объединения бывают "простые" и "смешанные". Членами простых межкоммунальных объединений являются местные органы власти.
Членами смешанных межкоммунальных объединений являются юридические лица, представляющие как частный, так и государственный сектор. Сфера деятельности межкоммунальных объединений определена их уставом.
Каждое межкоммунальное объединение занимается одним специфическим видом деятельности или несколькими видами деятельности (газоснабжение, телевещание, водоснабжение, медико-социальная сфера и т.п.)
24 22
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе (The structure of local government in Europe). Перевод с английского и предисловие Камышанова В.И., М., "Финансы и статистика", 1992г.; Испания: Конституция и законодательные акты. М., 1982.
Межкоммунальные объединения имеют статус акционерного общества,
23
См.: Багиров Ф.А. Опыт местного самоуправления Бельгии. www.demaz.org.
24
См.:Комарова
В.В.,
Слепак
В.А.
Проблемы становления городского самоуправления.
………www.lslg.ru/ru/publications/.

12 кооператива или ассоциации с неимущественными целями. Их правление располагается в одной из коммун-членов. В принципе срок деятельности межкоммунального объединения не может превышать 30 лет. Любое изменение устава, налагающее на коммуны дополнительные обязательства или ограничивающие их права, принимается по решению каждого коммунального совета коммун - членов объединения. Каждое коммунальное объединение имеет общее собрание, правление и коллегию представителей.
Коммуны располагают большинством голосов и председательством в различных руководящих и контролирующих органах объединениях. Членами правления от коммун могут назначаться только коммунальные советники, бургомистры или старейшины. При этом Конституция Бельгии запрещает различным коммунальным советам проводить совместные заседания и принимать совместные решения
25
. В организации местного самоуправления важную роль играет вопрос об установлении и изменении границ муниципалитетов. Общий подход к решению данного вопроса, нашедший отражение в законодательстве зарубежных стран, можно выразить формулой: границы коммун могут быть изменены только в законодательном порядке.
Вместе с тем в разных странах порядок установления и изменения границ муниципалитетов имеет свои особенности. Так, законодательство Австрии предусматривает, что территория общин может быть изменена по соглашению муниципальных советов, которое должно быть одобрено правительством земли
26 25
См.: Багиров Ф.А. Опыт местного самоуправления Бельгии. www.demaz.org.; См.: Конституции зарубежных государств. М.: БЕК, 1996. С. 47.
. В Норвегии существует особый закон об изменении коммунальных границ. Он предусматривает, в частности, что губернатор области (в Норвегии - два уровня местного управления: коммуны и области) вправе принять решение о второстепенных (незначительных) изменениях территории коммун при условии согласования заинтересованных коммун. В случае, когда речь идет о слиянии или более значительных изменениях территории, решение принимает министерство местной администрации или
26
См.: Петров М. Муниципальные системы Запада. М., 1994;
Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. М., 1985.

13 парламент. Коммуна или группа жителей может внести предложение об изменении границ. В соответствии с законом заинтересованные муниципальные и областные советы высказывают спое мнение. Если рассматривается предложение о слиянии коммун, то проводятся обычно референдумы. Однако референдумы носят консультативный характер, ибо коммунальные границы не являются вопросом чисто местного значения. В
Италии также образование новых общин или изменение территориальных границ общин решается областным законом, но после консультаций с заинтересованным населением
27
Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления - важные факторы, влияющие на характер и содержание реформ местного управления и местного самоуправления, которые осуществлялись в зарубежных странах после второй мировой войны и продолжают осуществляться и сегодня в ряде стран. Одной из тенденций этих реформ является укрупнение муниципалитетов, в частности в
Великобритании, Германии, Скандинавских странах
28 27
См.: Муниципальные системы зарубежных стран. www.dvgups.ru/METDOC/CGU/PRAVO/M_PRAVO.
См.: Материалы международной конференции «Основы местного самоуправления в Норвегии». 8-15 января
1996, Осло (Норвегия).
www.eurograd.spb.ru.
. Зарубежные ученые отмечают, что происшедшее после второй мировой войны расширение общественных задач, а также требования населения влиять на решение этих задач на местном уровне оказались мотивом для децентрализации большого количества общественных задач с переходом их с центрального на муниципальный уровень. Стало очевидным, что условием выполнения возросшего числа общественных задач является укрупнение муниципалитетов. Как известно, муниципальные учреждения исторически восходят к тем временам, когда общественные службы вследствие слабой экономики и примитивных транспортных условий обеспечивались маленькими общинами. Эти обстоятельства изменились под воздействием разнообразных властно-политических, экономических и социальных условий. При проведении муниципальных реформ проявилось желание
28
См.: Шадрухин В. А. Модели местного самоуправления европейских стран. Издательство: Саратовский государственный университет им. Н.Г. Чернышевского. Саратов.2002.

14 сохранить существующие муниципальные задачи, и, прежде всего школы для детей, социальные услуги и больницы. Муниципальные органы не могли обеспечить расширение этой сферы, однако оно становилось необходимым следствием технического и финансового развития. Поэтому необходимо было увеличить размеры муниципалитетов, прежде всего и сельской местности. Так, Швеция уже в 1952 г. провела первое слияние муниципалитетов и создала 1037 муниципалитетов. В 1977 г. они были объединены в 279 муниципалитетов. Сотрудничающих муниципалитеты объединялись вокруг городов на основе освоения окружающих города территорий
29
. Такая система блоков резвилась в окончательное муниципальное деление. В Великобритании изменения административного деления были особенно сильны. Здесь вследствие ранней и интенсивной индустриализации бурно развивались города. Но хотя муниципалитеты здесь достигли значительных размеров с достаточно большой цифрой среднего населения, чем в большинстве стран Северной Европы, перед муниципалитетами Великобритании после реформы сохранилось большое число задач по сравнению с другими странами Северной Европы.
30
В Англии в 1950 г. насчитывайтесь, в частности, 572 городских и 475 сельских округов.
31
В настоящее время местное управление и самоуправление Англии представлено 32 районными советами Лондона. Корпорацией лондонского
Сити, 39 советами графств, 36 городскими округами, подразделяющими территорию 6 крупных агломераций, и 296 окружными советами. Население советов графств варьирует от 130 560 человек до 1546 тыс. человек. Из 296 окружных советов 71 совет имеет население менее 75 тыс. человек.
Население лондонских районов изменяется от 130 600 до 317 400 человек
32 29
См.: Балакирев У.М. Местное самоуправление в Швеции//www.balakirev.temator.ru; Публикации
Шведского института в ИНТЕРНЕТ на официальном сайте посольства Швеции в Москве (http: //sweden. ru/sheets. html
).См.: Оффердал О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы//
Полис. 1999. 2. С.155-167.
30
См.: Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М., 1999.
31
См.: Харвей Д., Худ К. Британское государство. М., 1979. С.253.
32
См.: Chester N. The English administrative system, 1780–1870. Oxford, 1981. P. 119.; Редлих Р. Английское местное управление. С-Пб., 1908.; См.: Rеd11iсh and Hirst, Local government in Engind, p. XXIV; Gneist R.
Selfgovernment.
В., 1871; Naitland F. The constitutional history of England 1909; Smellie K. History of local government. Boston, 1946; Reith-Lucas B. The unreformed Local Government System. L., 1980.

15
В бывшей Западной Германии в 70-е годы общее число общин
(муниципалитетов) было уменьшено до 3251 муниципалитета со средним числом жителей 19 тыс. человек
33
Перед реформой местного самоуправления в Дании в 1970 г. было 1297 сельских муниципалитетов и 88 городских муниципалитетов
34 33
См: Местное самоуправление. Немецко-русское издание Федеральной Академии государственного управления и Баварской школы управления, Мюнхен/ Бонн, 1995.
. Города, как правило, были способны решать все задачи самостоятельно, в то время как маленькие сельские муниципалитеты вынуждены были кооперироваться для решения местных вопросов, получать поддержку от округов либо оплачивать соответствующие услуги городам. Целью реформы явилось создание меньшего количества единиц местных и региональных властей, но распространяющих свое влияние на большую территорию и большее количество населения. Это требовало осуществления административной, финансовой и бюджетной реформ, перераспределения задач между разными уровнями управления. Было принято решение преобразовать 1365 мелких муниципалитетов в 275 крупных и образовать 14 округов (их было до реформы 25). Среднее количество жителей, приходящихся на один муниципалитет, стало 18 тыс., а на округ – 320 тыс. Целью реформы являлось создание "жизнеспособных" муниципалитетов с территорией и налоговой базой, которые позволяли органам местного самоуправления эффективно решать местные вопросы. В то же время муниципалитеты должны иметь количество жителей, которое было бы достаточным, чтобы создать школы, дома для престарелых, детские сады и другие учреждения местного характера, финансово оправдывающие качественный уровень их содержания. Надо отметить, что спустя 20 лет после реформы вопрос о размерах муниципалитетов стал вновь обсуждаться. Некоторые авторы считают, что многие муниципалитеты слишком малы, чтобы эффективно решать местные проблемы, если не осуществлять при этом муниципальное сотрудничество.
34
См.: Организация городского самоуправления: Сб. Материалов // Под ред. А.Н. Широкова. - Обнинск:
Институт муниципального управления, 1996.

16
При решении вопроса об укрупнении муниципалитетов в Дании в 1970 г. важное значение придавалось четырем принципам.
35 1. Задачи должны распределяться между муниципалитетами и округами таким образом, чтобы они были, возможно, ближе к населению. Это означает, что муниципалитеты должны нести ответственность за те службы, в которых люди нуждаются в своей повседневной жизни, например, детские сады, начальные школы, учреждения для пожилых людей, работа сети базовых услуг по здравоохранению, ответственность за большую часть социальных служб, выплата различных пособий от центрального правительства и т.п.
2. Задачи должны распределяться с учетом территориальных размеров и финансовых возможностей муниципалитетов. Этот принцип приводит к тому, что учреждения, которые охватывают территорию более чем одного муниципалитета, должны находиться под управлением округа. Согласно этому принципу, округа несут ответственность за определенное число учреждений, базирующихся в регионе, например средние школы (гимназии), больницы, специальные учреждения социального обеспечения и т.п.
3. Муниципалитеты и округа должны быть жизнеспособны с финансовой точки зрения, т.е. должны иметь стабильную финансовую базу. Это означает, что муниципалитеты должны иметь определенное число жителей и размеры, которые бы гарантировали населению с различным уровнем доходов наличие предприятий различного рода в пределах границ муниципалитета, что способствовало бы обеспечению стабильной и широкой налоговой базы.
4. Сбалансированность задач общества (государства), округов и муниципалитетов. Характерной чертой датской системы является то, что муниципалитеты и округа выполняют различные задачи; между муниципалитетами и округами нет отношений соподчинения. В результате, как правило, есть только один ответственный орган местного самоуправления за решение конкретной задачи. Однако некоторые задачи
35
См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004.

17 требуют участия, как муниципалитета, так и округа одновременно
(социальные услуги, больницы, транспорт, дороги, планирование).
Необходимо отметить, что датская реформа местного самоуправления
1970 г. готовилась в течение достаточно длительного времени. Специальная комиссия по закону о местном самоуправлении начала свою работу в 1958 г. с анализа существующих законоположений о местном самоуправлении, а также структуры местного самоуправления. На основе исследований и анализа комиссия представила датскому парламенту проект будущей структуры местного самоуправления. Важно отметить, что был разработан проект реформы, который предусматривал комплексное решение задач местного управления и самоуправления
36
В 1977 г. на основе специального закона с ограниченной продолжительностью действия была проведена реформа местного самоуправления в Бельгии, которая предусматривала слияние коммун, пересмотр их границ. Этим законом была введена простая и быстрая процедура при соблюдении принципа предварительных консультаций заинтересованных коммун и их населения.
37
Необходимо отметить, что и в
Дании конкретные предложения комиссии по реформе местного самоуправления также направлялись в муниципалитеты, которым предстояло объединиться. Муниципалитеты могли объединиться на добровольной основе, что большей частью и было сделано.
38
В Бельгии объединение коммун было осуществлено на основе следующих принципов: а) каждое слияние проводилось на базе "основной коммуны", с которой остальные поддерживали отношения, и с учетом сферы влияния и роли, которую она играла во всех областях с точки зрения экономики и культуры в широком смысле слова;
36
См.: Хансен Б.К. Подготовка муниципальных служащих: Сборник материалов / Под ред. Ю.В. Кириллова
-
Обнинск: Институт муниципального управления, 1996.
37
См.: Багиров Ф.А. Опыт местного самоуправления Бельгии. www.demaz.org.
38
См.: Дания. Система местного самоуправления Дании// журнал «Муниципальное право» № 4 (28), 2004.

18 б) учет таких факторов, как образ жизни соответствующих групп населения, их сходство (Бельгия состоит из четырех “языковых” регионов); в) принцип взаимодополняемости, который предполагает, что новые муниципалитеты должны были включать в себя жилые, зеленые, промышленные, сельскохозяйственные и коммерческие зоны, необходимые для создания наиболее гармоничной общности; г) промышленные зоны должны быть по возможности сгруппированы под единым руководством. В результате реформы число коммун резко сократилось: с 2669 (в 1950 г.) до 589 39
Муниципальный зарубежный опыт свидетельствует, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднение, слияние должны решаться законодательным путем, с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. В законодательстве зарубежных стран закрепляются гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией. В Германии защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается, в частности, деятельностью конституционных судов федеральных земель
40
. Конституция Германии (ст.28) гарантирует неприкосновенность местного самоуправления как формы организации власти. Она не содержит гарантию неприкосновенности отдельно взятой общины.
41
а) не имело места своевременное и достаточное заслушивание мнения соответствующей общины;
Однако практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель требует для роспуска какой-либо общины на основании законов земель об изменении административно–территориального деления наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение интересов общественного блага, что одновременно означает нарушение Конституции, налицо, если:
39
См.: Харлоф Э. Местные органы власти в Европе. – М., 1992.
40
См.: Федеративная Республика Германия: Конституция и законодательные акты. М., 1991.
41
См.: Основной закон (Конституция) Федеративной Республики Германии от 23 мая 1949 г. См.: сборник "Конституции государств Европы". Издательство НОРМА, 2001 г.

19 б) земельный орган законодательной власти недостаточно полно выяснил существо дела или при принятии решения исходил из неверного толкования обстоятельств дела по существенным вопросам; в) решение земельного органа законодательной власти о новом административно-территориальном делении имело очевидные недостатки с точки зрения оценки и понимания существа вопроса; г) оценки земельного органа законодательной власти и его прогнозы относительно будущего развития соответствующей общины совершенно очевидно неверны или однозначно опровержимы; д) цели изменения административно–территориального деления однозначно не оправданы в сравнении с прежним состоянием; е) цели изменения административно–территориального деления, очевидно, неприемлемы или очевидно, что меры по достижению этих целей не являются необходимыми; ж) в результате изменения административно–территориального деления, осуществленного земельным органом законодательной власти, ухудшается положение жителей и вновь образованных общин, что не оправдывается преимуществами от этих законодательных мер (сопоставление затрат и результатов).
Итак, рассмотрим формы реализации местного управления и местного самоуправления в странах Европы, США и России.

20