Файл: Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах, том второй 27. 04. 2023 Система гарант 1543 Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С. А.) (учебное пособие в двух томах.pdf

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
487/543
органами власти Федерации и иных субъектов. Представительный орган власти субъекта утверждает заключение и расторжение договоров субъекта. Конституция РФ допускает договоры органов власти субъекта РФ с органами власти Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. Постановлением представительного органа одобряется проект договора о разграничении полномочий.
4. Кадровые полномочия представительного органа власти реализуются в нескольких направлениях.
Во-первых, он вправе назначать на должность и освобождать от должности отдельных должностных лиц субъекта, например судей конституционного, уставного суда субъекта (в период существования этого органа), часть членов избирательной комиссии субъекта, аудиторов счетной палаты субъекта РФ.
Во-вторых, представительный орган власти дает согласие либо представляет свое мнение в связи с назначением на должность ряда должностных лиц, если такой порядок предусмотрен
Конституцией РФ, федеральными законами и конституцией (уставом) субъекта. Это могут быть должностные лица администрации субъекта РФ; очень редко должностные лица, входящие в структуру подразделений федеральных органов исполнительной власти, действующих на территории субъекта (чаще такое полномочие возлагается на главу исполнительной власти субъекта). Было время, когда с законодательным органом официально согласовывалась кандидатура на должность прокурора субъекта РФ, теперь этого нет. Но все же надо иметь в виду, что согласно конституционным новеллам 2020 г. Президент РФ проводит консультации с Советом
Федерации по кандидатуре на такой пост, палата поручает своему комитету подготовить соответствующие материалы, и ничто не мешает комитету поинтересоваться мнением руководящих органов субъекта РФ. В свою очередь, и законодательный орган субъекта инициативно может сообщить о своем мнении в Генеральную прокуратуру РФ или в Администрацию Президента РФ, или хотя бы сенаторам Российской Федерации от данного субъекта РФ.
В-третьих, с известной долей условности к кадровым полномочиям представительного органа власти можно отнести и его право на выражение недоверия (доверия) главе исполнительной власти субъекта, а также тем руководителям органов исполнительной власти субъекта, в назначении которых на должность представительный орган принимал участие в соответствии с конституцией (уставом) субъекта (подп. "д" п. 3 ст. 5 Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ).
5. Контрольные полномочия представительного органа власти субъекта обусловлены его назначением и функциями. Общие возможности органа связаны с контролем за соблюдением и исполнением законов субъекта. Целевым направлением является контроль за исполнением бюджета субъекта, исполнением бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов субъекта, соблюдением установленного порядка распоряжения собственностью субъекта.
После введения на федеральном уровне обязанности Правительства РФ представлять ежегодные отчеты Государственной Думе аналогичную возможность отразили и для уровня субъектов РФ: дополнением названного Закона от 29 марта 2010 г. определено, что законодательный орган субъекта РФ заслушивает ежегодные отчеты высшего должностного лица субъекта РФ о результатах деятельности высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ, в том числе по вопросам, поставленным законодательным органом субъекта РФ.
В разд. VIII настоящего учебного курса говорилось о том, что в регламентах и практике
Государственной Думы и Совета Федерации распространены парламентские запросы, исходящие от палаты в целом, и запросы отдельных парламентариев. Аналогичные возможности законодательством субъектов РФ закреплены соответственно за их парламентами и депутатами.
После принятия Федерального закона 2005 г. "О парламентском расследовании
Федерального Собрания Российской Федерации" приняты аналогичные законы в ряде субъектов
РФ и вносились дополнения об усилении парламентского контроля в законы о представительных органах власти субъектов РФ либо в регламенты этих органов. Еще до принятия Федерального закона 2013 г. "О парламентском контроле" были приняты аналогичные законы во многих субъектах РФ, а далее процесс появления таких законов субъектов РФ продолжился.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
488/543 6. К полномочиям представительного органа власти субъекта РФ в сфере собственной организации и деятельности относится прежде всего его право принимать регламент указанного органа. Кроме того, им решаются вопросы внутреннего распорядка его деятельности.
§ 3. Внутренняя организация и деятельность представительных органов субъектов
Российской Федерации
Как уже отмечалось, в настоящее время представительные органы субъектов РФ предпочли однопалатную структуру. Отметим основные факторы внутренней самоорганизации однопалатных представительных органов.
Прежде всего это коллегиальный орган, к ведению которого отнесены изложенные выше полномочия и которые он непосредственно осуществляет. Вместе с тем представительный орган власти субъекта - это еще и совокупность различных его структур, предназначенных для обеспечения работы самого органа и участия в ней, а также самостоятельной деятельности структурных ячеек в русле функций органа.
Субъекты РФ обычно предусматривают в качестве основной формы деятельности представительного органа сессии. Понятием "сессия" охватываются заседания представительного органа, заседания и иная работа его комитетов, комиссий, а также фракций и иных депутатских объединений, индивидуальная деятельность депутатов в рамках регионального парламента либо с выездом в избирательные округа. Таким образом, сессией считается определенный период, когда работают и сам региональный парламент, и его внутренние структуры. Однако ограничиться только работой комитетов и комиссий нельзя: ранее говорилось, что если три месяца подряд не проводится заседание законодательного (представительного) органа, это может стать поводом для его роспуска.
Возглавляет представительный орган председатель, ему помогают заместители председателя. Председатель:
- осуществляет общее руководство организацией работы парламента;
- представляет данный орган во взаимоотношениях с исполнительной властью субъекта, иными государственными органами внутри Российской Федерации, а при необходимости - также и за рубежом;
- руководит заседаниями парламента;
- осуществляет общее руководство аппаратом парламента и в этом отношении является высшим должностным лицом для работников (служащих) аппарата.
Однако председатель не является вышестоящим должностным лицом для депутата парламента субъекта; не обладает дисциплинарными правами в отношении депутата, не вправе контролировать его работу; при необходимости воздействовать на депутата председатель прибегает к помощи парламента, порой - соответствующего депутатского объединения (фракции) в данном представительном органе, политической партии. На заседании парламента председатель выполняет лишь обязанности председательствующего, он предоставляет слово для выступлений, следит за соблюдением времени выступлений, порядка в зале и т.д.; может сделать замечание депутату, отклонившемуся от повестки дня, использующему некорректные выражения, и т.д.; но он не имеет права комментировать выступления, при необходимости своего выступления передает функции председательствующего своему заместителю до конца заседания.
Комитеты и постоянные комиссии создаются из депутатов данного представительного органа. Виды и число комитетов и комиссий, численность входящих в них депутатов полностью зависят от решения представительного органа. Обычно он обязывает войти в состав комитетов и комиссий всех депутатов парламента, за исключением председателя и заместителей председателя.
Как правило, депутат является членом одного комитета, хотя в некоторых субъектах допускается в виде исключения и вхождение в два комитета. Наряду с вхождением в комитет зачастую разрешается включение депутата в постоянную комиссию представительного органа. По оперативным и специальным вопросам могут создаваться временные комиссии (в том числе для

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
489/543
проведения депутатского расследования).
Депутатскими объединениями в представительных органах власти субъектов РФ являются фракции и иные депутатские объединения. Они создаются по инициативе самих депутатов.
Поскольку многие депутаты региональных парламентов избираются по партийным спискам, превалирующими становятся фракции как объединения депутатов, избранных от соответствующих политических партий как по спискам, так и по избирательным округам. Тем более это имеет место в тех парламентах, которые формируются только по спискам политических партий.
Депутатские объединения призваны объединить усилия и действия депутатов во имя интересов какой-то партии либо общественной идеи. Они координируют деятельность депутатов, вырабатывают согласованную позицию по обсуждаемым вопросам. Кроме того, депутатские объединения стараются влиять на решение кадровых вопросов в парламенте, в том числе на избрание его председателя, заместителей председателя, руководителей и членов комитетов и комиссий.
Ключевым направлением деятельности представительного органа власти субъекта РФ является законодательный процесс. Как и в любом ином законодательном органе, здесь он начинается с осуществления права законодательной инициативы.
Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 6) предусматривает, что право законодательной инициативы в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ принадлежит депутатам, высшему должностному лицу субъекта, представительным органам местного самоуправления. Таким образом, в отношении этих трех субъектов права законодательной инициативы у субъекта РФ нет усмотрения - он тоже обязан назвать их в своем законодательстве. Далее в той же статье Федерального закона говорится, что конституцией (уставом) субъекта РФ право законодательной инициативы может быть предоставлено иным органам, общественным объединениям, а также гражданам, проживающим на территории данного субъекта. В последнем случае подразумеваются, конечно, не отдельные граждане, а их группы численностью не менее определенной законом субъекта (речь идет о народной правотворческой инициативе). Поправками, внесенными в названный Закон
Федеральным законом от 29 марта 2008 г., установлено, что право законодательной инициативы может быть также предоставлено членам Совета Федерации (теперь - сенаторам) от данного субъекта РФ. Эти вопросы, следовательно, оставлены на разрешение самих субъектов РФ.
Приведенный перечень субъектов права законодательной инициативы в представительных органах власти в некоторых субъектах РФ не является исчерпывающим. В ряде случаев правом законодательной инициативы дополнительно наделены: суды (с указанием "по предметам своего ведения" или без такого ограничения) - конституционные (уставные) суды, высшие суды общей юрисдикции и арбитражные суды, действующие на территории субъекта; прокурор субъекта; избирательная комиссия субъекта; уполномоченный по правам человека в субъекте. Уточнено, что граждане обладают таким правом в порядке осуществления народной правотворческой инициативы.
Есть примеры наделения правом законодательной инициативы, помимо обязательных, весьма широкого круга субъектов. Например, Самарской губернской Думой данным правом были наделены: региональные общественные объединения, зарегистрированные в установленном законом порядке на территории Самарской области; общественный молодежный парламент при
Самарской губернской Думе; Самарский областной суд, Арбитражный суд Самарской области,
Уставный суд Самарской области, областной прокурор, Избирательная комиссия Самарской области, Счетная палата Самарской области, Уполномоченный по правам человека в Самарской области, общественная палата Самарской области.
В некоторых субъектах РФ правом законодательной инициативы наделяются не любые общественные объединения, а только объединения профсоюзов (республики Мордовия, Хакасия,
Краснодарский край и др.). В отдельных субъектах есть и специфические субъекты права законодательной инициативы, например: в Республике Хакасия это Съезд (Чыылыг) хакасского народа по вопросам его ведения (ст. 86 Конституции); в Ханты-Мансийском автономном округе -
Югре Ассамблея представителей коренных малочисленных народов Севера (ст. 49 Устава); в

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
490/543
Ненецком автономном округе - Ассоциация ненецкого народа "Ясавэй" (ст. 29 Устава).
Законопроекты, внесенные высшим должностным лицом субъекта, рассматриваются по его предложению в первоочередном порядке. Законопроекты о введении или об отмене налогов, освобождении от их уплаты, изменении финансовых обязательств субъекта, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет средств бюджета субъекта, рассматриваются законодательным органом субъекта по представлению высшего должностного лица субъекта либо при наличии заключения указанного лица. Срок для представления такого заключения определяется самим субъектом в его конституции (уставе), но не может быть менее 20 календарных дней.
Порядок принятия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ законов и иных нормативных правовых актов мало чем отличается от аналогичной процедуры в других парламентах. Закон об общих принципах организации органов власти субъектов РФ обусловил, что проект закона субъекта РФ рассматривается законодательным органом субъекта не менее чем в двух чтениях. Решение о принятии либо об отклонении проекта закона, а также о принятии закона оформляется постановлением органа.
На практике чаще применяется процедура трех чтений законопроекта. В первом чтении докладываются и обсуждаются основные позиции
(положения) законопроекта.
При совершенствовании законопроекта учитываются замечания и предложения, поступившие от депутатов и иных субъектов права законодательной инициативы, от общественных объединений, специалистов, граждан. Подготовка законопроекта ко второму чтению состоит в детальном его обсуждении и голосовании за принятие по статьям, главам и в целом. Затем законопроект подготавливается к третьему чтению, на котором в окончательном виде принимается или отклоняется.
Вышеназванный Закон устанавливает (ст. 7), что конституция (устав) субъекта РФ, поправки к ней (к нему) принимаются большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Законы субъекта РФ принимаются большинством голосов от установленного числа депутатов, если иное не предусмотрено самим законом. Постановления представительного органа принимаются большинством голосов от числа избранных депутатов, если иное не предусмотрено законом. В некоторых республиках (например, Республика Саха (Якутия), Чеченская Республика) предусмотрено принятие конституционных законов, прежде всего ими вносятся изменения в конституцию, для принятия таких актов требуется большинство в две трети голосов.
Принятые законы субъекта РФ направляются органом законодательной власти для обнародования высшему должностному лицу субъекта в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта. Указанное лицо субъекта обязано обнародовать закон субъекта, удостоверив обнародование закона путем его подписания или издания специального акта, либо отклонить закон в срок, который устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта и не должен превышать 14 календарных дней с момента поступления указанного закона. Порядок обнародования конституции (устава), закона субъекта устанавливается конституцией (уставом) и законом субъекта. В случае отклонения закон возвращается в законодательный орган с мотивированным обоснованием его отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений. Указанный закон может быть одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов. Повторное отклонение высшим должностным лицом субъекта запрещается, закон подлежит обнародованию в срок, установленный конституцией (уставом) и законом субъекта. Конституция (устав) и закон субъекта вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их официального опубликования.

Конституционное право России. Учебный курс (Авакьян С.А.) (учебное пособие в двух томах, том второй;
27.04.2023
Система ГАРАНТ
491/543
Бондарь Н.С., Джагарян А.А. Губернаторы в системе российской федеративной государственности: нормативно-доктринальные подходы Конституционного Суда Российской
Федерации // Журнал конституционного правосудия. 2013. N 3; Елисеев Б.П. Институт губернатора в России: традиции и современные реальности. М., 1997; Иванов В. Глава субъекта Российской
Федерации: правовая и политическая история института.
М.,
2011;
Ионова
Е.В.
Конституционно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской
Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Челябинск, 2007; Малиенко Э.В. Правовой статус органов исполнительной власти краев, областей Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 1999;
Маршалова В.А. Эволюция конституционно-правового статуса президента республики в составе
Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. Казань, 2007; Мещеряков А.Н. Институт президентства в республиках в составе Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002;
Овсепян Ж.И. О совершенствовании федерального законодательного регулирования общих принципов организации исполнительных органов государственной власти субъектов Российской
Федерации (предложения о законопроектной деятельности) // Конституционное и муниципальное право. 2007. N 1; Першина Е.А. Конституционно-правовые основы института губернаторства в
России (на примере Южного федерального округа): дис. ... канд. юрид. наук. М., 2008; Полатов З.Т.
Новый порядок наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской
Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2012. N 8; Романовский Г.Б.,
Романовская О.В. Исполнительная власть в субъектах Российской Федерации. Комментарии законодательства и судебной практики. Пенза, 2007; Савленков А.А. Правовой статус высшего должностного лица субъекта РФ в конституционном праве и законодательстве России: дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2005; Синдянкин Н.Н. Институт высшего должностного лица субъекта
Российской Федерации: понятие, структура, содержание (на примере Республики Мордовия): дис.
... канд. юрид. наук. Саратов, 2004; Чеснов К.В. Формирование и совершенствование системы органов исполнительной власти в Российской Федерации и ее субъектах: конституционно-правовое исследование. М., 2008.
§ 1. Общие положения
На основе Закона об общих принципах организации органов власти субъектов РФ (ст. 17, 18 и др.) система органов исполнительной власти субъекта РФ выглядит как совокупность следующих звеньев: высшее должностное лицо субъекта (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта); высший исполнительный орган государственной власти субъекта; отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта; территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта.
Если исходить строго из норм названного Закона, высшее должностное лицо возглавляет высший коллегиальный орган исполнительной власти. На деле это лицо является главой всей исполнительной власти субъекта как совокупности соответствующих органов. Читатель уже видел, что вместо сложного словосочетания, применяемого в Законе, - "высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)" для удобства пользования мы употребляем словосочетания: "глава субъекта РФ", "высшее должностное лицо субъекта РФ" или "глава исполнительной власти субъекта РФ".
Высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ - это его правительство или администрация, т.е. коллегиальный орган, состоящий из министров, руководителей департаментов, управлений и т.п.
Отраслевые исполнительные органы государственной власти субъекта РФ - это министерства, департаменты, управления и т.д.
Территориальные исполнительные органы государственной власти субъекта РФ создаются как "агенты" главы исполнительной власти субъекта, правительства, администрации на части